LA DEMOCRATIE CONSENSUELLE AU BURUNDI ENJEUX ET REALITES

Introduction

Le Burundi est une société plurielle, c’est – à – dire constituée de composantes sociales distinctes (hutu, tutsi, twa, ganwa).Depuis son indépendance, le contrôle et la gestion monopolistique du  pouvoir ont été les facteurs, d’une part, des violences politiques cycliques et très meurtrières entre les Hutu et les Tutsi et, d’autre part, des pratiques de mauvaise gouvernance entre autres les pratiques d’exclusion et de marginalisation politique ; la corruption généralisée ; l’impunité ; les conflits armés et les réfugiés ; etc. Le lancement du processus de démocratisationpar le Président Pierre Buyoya vers la fin des années 1980 et son déraillement ont débouché sur l’assassinat du premier Président hutu démocratiquement élu et à une longue guerre civile (1993 – 2008). Ainsi, on observe qu’en Afrique et au Burundi, le déclenchement de la démocratisation a été « un facteur potentiel d’expressions violentes de frustrations sociales trop longtemps comprimées » (Monga, 1994) et de tensions sociales « implosives » et de déterrement des « vieux démons africains » réels ou mythiques : conflits « tribaux/régionaux/ethniques », conflits politiques » (Assogba, 1996 : 63).Cette démocratisation était instaurée après plusieurs décennies des régimes militaires, autoritaires et néo – patrimoniaux. Le chef capitalisait « toutes les instances de décision : il est chef de l’Etat, il est chef de l’armée et ministre de la défense, il est chef du parti, et une constitution taillée sur mesure lui attribue institutionnellement des pouvoirs importants » (Pabanel 1991 : 286). Il est le « big man » et un politicien par excellence tels qu’ils sont décrits par Jean François Médard (Médard 1991). Ce dernier contrôle et distribue les ressources de l’Etat en fonction des affinités parentales, régionales, ethniques et même matrimoniales. Face à lui, l’opposition politique et les canaux d’expressions démocratiques des revendications n’existent pas. D’où la polarisation de la société en « insiders » qui ont tous les avantages et en « outsiders » qui n’ont rien. Cette polarisation est sources de violences politiques et de tensions sociales qui apparaissent avec le temps comme la conséquence de cette gestion patrimoniale du pouvoir.

En vue de trouver un remède durable à ces violences, les négociateurs burundais de paix burundais ont institutionnalisé à Arusha un mode de gestion fondé sur le partage du pouvoir à savoir la démocratie consensuelle.

Toutefois, une nouvelle constitution de juin 2018 a remis en cause les piliers de cette forme de démocratie et a imposé à la place la démocratie majoritaire. Pourtant, la plupart des analystes du pouvoir ont démontré que « quand une société est binaire, les formes de démocratie majoritaire y sont inadaptées et le choix d’un modèle institutionnel prenant en compte le caractère divisé de la société y est crucial » (David 2015 : 2).

En plus de l’introduction et de la conclusion, cet article est articulé autour de trois points. Le premier point porte sur la démocratie consensuelle comme approche gestionnaire des sociétés plurielles. Le deuxième point revient sur son institutionnalisation par l’Accord d’Arusha tandis que le troisième point revient sur sa désinstitutionalisation.

La méthodologie qui a été privilégiée est la recherche documentaire. En effet, la démocratie consensuelle est proposée comme système politique approprié pour les petits pays pluriels et pour cela, une documentation suffisante est disponible. Pour la compréhension de ce paradigme, il était donc utile et nécessaire d’explorer le contenu d’une multiplicité de documents déjà produits sur le sujet en général et sur le Burundi en particulier. C’est pour cela que la consultation des ouvrages, articles scientifiques et autres documents a été privilégiée pour la compréhension de ce phénomène. Le but, l’intérêt scientifique et l’originalité de cet article sont de montrer l’importance de la démocratie consensuelle pour une société plurielle comme facteur de renforcement de l’éthique politique à travers la promotion de la valeur du partage du pouvoir politique et d’autres ressources nationales afin de consolider la paix et promouvoir le développement intégré de la population.

1. Démocratie consensuelle : approche gestionnaire pour une société plurielle

Le Burundi est une « société plurielle ». Le pluralisme est entendu, au sens très large, comme englobant

toutes les divisions profondes du corps social, tous les phénomènes sociaux, économiques, politiques et culturels qui leur sont liés et qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur les conditions d’exercice du pouvoir politique dans une société donnée(Sylla 1982 – 1983 : 24). 

Dans cette forme de société, les différences deviennent « politiquement saillantes », c’est – à – dire des « marqueurs persistants de l’identité politique et une base pour la mobilisation politique » (David 2015 : 3). Cette exacerbation apparaît à travers les revendications politiques formulées depuis les années 1980 sous le prisme de l’identité ethnique. Ainsi, les différentes crises socio – politiques violentes et cycliques qu’a connues le Burundi ont été imputées aux conflits interethniques comme conséquence de ce pluralisme socio-politique. Le pluralisme socio – politique a été défini comme

 toute situation de fragmentation ou d’hétérogénéité sociale capable de faire apparaître des tensions, des affrontements, des conflits entre différents acteurs politiques dans l’exercice comme dans la lutte pour le pouvoir. Il s’agit ici d’un pluralisme essentiellement conflictuel (Sylla 1982 – 1983 : 24).

Durkheim n’avait – il pas affirmé qu’un pluralisme socio – politique non maîtrisé par les pouvoirs publics était en soi « suicidogène, autant pour l’individu que pour la société globale ». C’est pourquoi, il y a la nécessité de bien comprendre le phénomène de pluralisme, de dégager le sens des tensions et des conflits qui lui sont liés, pour pouvoir les dominer en recherchant les voies et les moyens propres à réaliser une véritable intégration socio – politique (Sylla 1982 – 1983 : 24). Cette dernière ne peut être obtenue que là où le régime politique est guidé par la recherche de la légitimité. Or, la légitimité implique la capacité d’un système politique à engendrer et à maintenir la croyance que les institutions politiques existantes sont les plus appropriées pour le bon fonctionnement de la société, c’est – à – dire la manière dont les systèmes politiques démocratiques contemporains résolvent les questions qui divisent la société (Thiebault 2008: 405).

Pour cela, une équipe dirigeante qui voudrait élargir la base de sa légitimité dans la société nationale serait dans la nécessité « d’élargir la participation des citoyens de toute appartenance et de toute catégorie aux institutions politiques » (Sylla 1982 – 1983 : 49). C’est pourquoi, dans un pays marqué par un pluralisme conflictuel comme le Burundi, la satisfaction du besoin de légitimité exige au gouvernement en place de se conformer « au consensus populaire » (Quermonne 2006 : 10) et « un certain partage du pouvoir, de manière que puisse se former un sentiment d’acceptation générale » (Sylla 1982 – 1983 : 49). Dans ces conditions, la recherche du consensus populaire et le partage du pouvoir constituent les signes manifestes d’un effort commun pour les élites dirigeantes à « réduire les tensions (actuelles et potentielles) entre les différentes composantes de la société (« segments ») par la concertation, le dialogue, l’élaboration de compromis et le partage du pouvoir » (Vandeginste et Huyse 1999 : 101).

L’établissement d’un vrai dialogue entre dirigeants politiques qui recherchent davantage la coopération, l’accord au lieu de la confrontation constitue la finalité d’un gouvernement consociationnel pour lequel la recherche du consensus entre acteurs politiques (individuels et collectifs) est la règle d’or. Ainsi, quand les dirigeants politiques sont tournés vers « le consensus plutôt que vers l’affrontement » (Osigwe 2006 : 114), ils sont plus enclins à accueillir « les idées et les solutions alternatives mais aussi ils cherchent probablement davantage à identifier les mérites des propositions énoncées, plutôt qu’à s’y opposer en bloc afin de consolider le pouvoir que recherche leur parti »(Osigwe 2006 : 114).

Par ailleurs, si les décisions politiques sont soumises « à l’épreuve de la discussion», cela permet à la fois « d’éviter l’arbitraire et d’améliorer la « qualité » des décisions en prenant en compte les objections et les améliorations introduites au cours du processus délibératif » (Dormagen et Mouchard 2010 : 50). On comprend, pour cela, que pour une société plurielle, la valeur du consensus est « une valeur ultime du politique » (Osigwe 2006 : 105).

Le genre de régime qui met en avant l’inclusion, la négociation et le compromis entre les acteurs politiques est le modèle de la démocratie consensuelle (Lijphart, 2014). Ce dernier construit les institutions sur le modèle de la gouvernance démocratique dans les sociétés fracturées comme le Burundi afin de rétablir le sentiment d’être « concerné » par les affaires de l’Etat pour des pans entiers de la société qui en sont exclus. On comprend que dans la démocratie consensuelle « l’exclusion et la marginalisation de segments de la population, pour quelque motif que ce soit ne font plus partie des options » (Fraser – Moleketi 2012 : 215) dans la gestion contemporaine des affaires publiques. Les démocraties consensuelles sont gérées sous l’angle de la gouvernance qui traduit les transformations contemporaines de l’action publique analysées à travers les relations entre la société civile, le secteur privé, les organisations non gouvernementales, les médias et l’Etat.

La gouvernance s’efforce de rendre compte « de situations où se mêlent acteurs publics et privés et où l’Etat n’est plus en position dominante dans le jeu devenu très collectif » (Lascoumes et Le Galès, 2007 : 6). Arend Lijphart avait déjà indiqué en 1969 que les Etats dans lesquels la démocratie consociative existe sont caractérisés par « des actions menées entre leaders de groupes rivaux conscients des dangers résultant de leurs différences et de la fragmentation impliquée par celles – ci. Ces leaders trouvent alors des terrains d’entente » (Clément 2011 : 4). Il a été démontré que le régime démocratique habituel, fondé sur le système majoritaire et adversatif « ne serait pas bien approprié aux sociétés plurielles et parfois profondément divisées » (Vandeginste et Huyse 1999 :106) car, dans une démocratie majoritaire, l’opposition minoritaire est « totalement exclue du pouvoir » ((Vandeginste et Huyse 1999 : 108).

Il devient alors évident que les conséquences politiques de l’institution d’une démocratie majoritaire dans une société divisée dépendent des caractéristiques démographiques de la société en question. Ainsi, si dans une société donnée, il existe un groupe supérieur numériquement, il n’y aura pas « d’alternance au pouvoir et la minorité restera systématiquement dans l’opposition et sera donc exclue de la sphère de la décision politique » (David, 4). Pour cette société, le danger est alors « une dictature de la majorité » ((David, 4). Arend Lijphart a dressé quatre caractéristiques essentielles de la démocratie consensuelle en vue de la différencier avec d’autres systèmes.

La première caractéristique est la « grande coalition » représentant « la collaboration de tous les leaders des différentes communautés et segments de la société ». Il s’agit de la coopération des élites au travers d’une grande coalition gouvernementale où le pouvoir exécutif est partagé par les partis de l’opposition et ceux de la majorité afin de garantir la participation des représentants de tous les segments dans la prise de décision politique. Dans le système consensuel, la collaboration s’effectue au niveau du pouvoir exécutif alors que dans le système majoritaire, le groupe qui obtient le plus de sièges dans le pouvoir législatif forme une coalition au sein du gouvernement.

La seconde, le « droit de veto mutuel », est décrite comme une arme ultime dont les minorités doivent disposer pour protéger leurs intérêts vitaux. Il constitue « une forme de protection». Pour certaines matières de haute importance, un droit de veto élimine le risque qu’un segment minoritaire soit marginalisé par la majorité et de facto exclu de la participation au processus de prise de décision (Manirakiza 2011 : 91). Il assure aux minorités « une sécurisation psychologique ».

La troisième est la « proportionnalité ». Elle est la base du quota qui garantit une représentation au Parlement, dans l’administration publique et dans l’allocation des budgets. Il ne suffit pas que tous les segments soient représentés au sein des conseils exécutifs, plutôt, il faut que cette représentation reflète d’une manière exacte les forces de toutes les parties de la coalition. Afin de rassurer les segments minoritaires, certaines corrections sont apportées à la proportionnalité pure pouvant aller d’une légère surreprésentation d’un segment démographiquement minoritaire jusqu’à la parité (Manirakiza 2011).  Il est dit que dans certains cas, on a recours à une surreprésentation de quota et proportion pour assurer la sécurisation psychologique.

La dernière caractéristique essentielle est « l’autonomie segmentaire » qui consiste  en un système décentralisé, fédéral ou communautaire reconnu par la constitution. 

Globalement, l’approche de la démocratie consensuelle se manifeste par

l’institutionnalisation des différences ethniques, par le partage du pouvoir entre les ethnies ainsi qu’entre les partis politiques et enfin par l’exigence des fortes majorités dans la prise des décisions politiques, ce qui garantit à la fois une protection pour les groupes minoritaires ainsi que l’obligation de dialoguer et de consensus dans la prise des décisions politiques (Manirakiza 2011 : 92).

A travers ce système, les décisions sont prises par consensus et pour cela, les représentants d’un groupe ne peuvent pas prendre de décisions sur des sujets importants sans ceux qui représentent les autres groupes. Ce modèle est apparu bien approprié au Burundi pour les négociateurs de l’accord de paix d’Arusha car il met en avant l’éthique politique axée sur le partage du pouvoir dans une société pendant longtemps secouée à intervalles réguliers par des violences dues au déficit de légitimité politique et d’équité dans la gestion des ressources du pays.

1. L’institutionnalisation de la démocratie consensuelle par l’Accord d’Arusha

L’accord d’Arusha a été conclu par les acteurs politiques burundais après presque une décennie d’années déjà de plusieurs initiatives conclues entre eux en rapport avec le partage du pouvoir. En effet, depuis la fin des années 1980, le régime de Buyoya avait entrepris la politique de rééquilibrage ethnique dans les appareils d’Etat et la mort du Président Ndadaye  avait rendu presque obligatoire le dialogue et le consensus dans la mise en place des institutions politiques.

La démocratie consensuelle institutionnalisée par l’Accord d’Arusha est basée sur trois piliers principaux : la grande coalition, la proportionnalité et le droit de veto mutuel ; l’autonomie segmentaire étant jugée au Burundi ni souhaitable ni réalisable à cause de son homogénéité culturelle, linguistique et territoriale. 

1. La grande coalition

Dans une société plurielle, la « grande coalition » garantit la participation de tous les segments impliqués dans la prise de décision politique (une coalition gouvernementale rassemblant les principaux grands partis du système politique). Au Burundi, la grande coalition est coulée dans la constitution issue de l’Accord d’Arusha au niveau de la présidence et au niveau du Gouvernement. Les segments impliqués sont les partis politiques et les ethnies (une politique inclusive des ethnies dans les différents partis politiques) (Manirakiza 2011).

Au niveau de la présidence, l’article 122 de la Constitution de mars 2005 prévoyait une sorte de grande coalition présidentielle entre les ethnies et les différents partis politiques. Tout d’abord, il est dit que

dans l’exercice de ses fonctions, le Président de la République est assisté de deux –ices présidents. Le Premier Vice – Président assure la coordination du domaine politique et administratif. Le Deuxième Vice – Président assure la coordination du domaine économique et social  (République du Burundi 2005).

On observe une sorte de division du travail entre les deux car « les vices – présidents prennent par arrêté, chacun dans son secteur, toutes les mesures d’exécution des décrets présidentiels. Les Ministres chargés de leur exécution contresignent les arrêtés des Vice - Présidents » (art. 126).

Au niveau ethnique, il était bien stipulé à l’article 124 de ladite constitution que « les Vice – Présidents appartiennent à des groupes ethniques et des partis politiques différents » et qu’en plus, dans leur nomination, il était tenu compte « du caractère prédominant de leur appartenance ethnique au sein de leurs partis politiques respectifs ». Il est clair qu’aux termes de l’article 92 « le pouvoir exécutif est exercé par un Président de la République, deux Vice – Présidents de la République et les membres du Gouvernement ». Par ailleurs, selon l’article 107 « le Président de la République exerce le pouvoir réglementaire et assure l’exécution des lois. Il exerce ses pouvoirs par décrets contresignés, le cas échéant, par le Vice – Président et le Ministre concerné » (Art.107). On voit que cette sorte de grande coalition fonctionne au niveau de la présidence puisque le Président de la République à l’exception de certains pouvoirs qui lui sont spécifiques, pouvait déléguer ses pouvoirs aux Vice – Présidents ; il était obligé de les consulter quand il nomme ou met fin aux fonctions des membres du Gouvernement, quand il nomme les membres des différents conseils nationaux et le droit de grâce du président de la République était exercé après consultation avec les deux – vice-présidents de la République et après avis du Conseil national de sécurité. Par ailleurs, pour que la force armée burundaise soit déployée à l’extérieur des frontières nationales, il fallait une autorisation préalable du Président de la République après consultation des Vice – Présidents de la République et du Conseil National de Sécurité.

Au niveau du Gouvernement, la grande coalition était aussi prévue par l’Accord d’Arusha au niveau des différentes ethnies et des partis politiques. D’abord, au niveau ethnique, l’article 129 stipulait que « le Gouvernement est ouvert à toutes les composantes ethniques. Il comprend au plus 60% de Ministres et de Vice – Ministres Hutu et au plus 40% de Ministres et de Vice – Ministres Tutsi ». Ensuite, au niveau des partis politiques, le même article stipulait que les membres du gouvernement provenaient des différents partis politiques qui ont réuni plus d’un vingtième de votes et qui le désiraient. Dans cette optique, on se rend compte que dans la composition du Gouvernement un grand rôle était joué par les partis politiques dans la mesure où ils y entraient s’ils le voulaient et ils étaient consultés pour la nomination et le remplacement d’un ministre. Par ailleurs, le Ministre chargé de la Force de Défense Nationale ne doit pas être de la même ethnie que le Ministre responsable de la Police Nationale (art.130).

1.  La proportionnalité

Dans une société plurielle, la proportionnalité est exigée comme principe de représentation au Parlement et au sein de l’Administration comme garantie de représentation des segments minoritaires : ici les ethnies, les régions et les sexes.

Concernant le Parlement, l’article 164 de la constitution du 18 mars 2005 stipulait que l’Assemblée nationale soit composée

« d’au moins cent députés à raison de 60% de Hutu et 40% de Tutsi, y compris un minimum de 30% de femmes, élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans et de trois députés issus de l’ethnie Twa cooptés conformément au code électoral. Au cas où les résultats du vote ne reflètent pas les pourcentages susvisés, il est procédé au redressement des déséquilibres y afférents au moyen du mécanisme de cooptation prévu par le code électoral » (République du Burundi, 2005).

Quant au Sénat, l’article 180 précisait qu’il était composé de

deux délégués de chaque province , élus par un collège électoral composé de membres des Conseils communaux de la province considérée, provenant de communautés ethniques différentes et élus par des scrutins distincts; trois personnes issues de l’ethnie twa. Il est assuré un minimum de 30% de femmes. La loi électorale en détermine les modalités pratiques, avec cooptation le cas échéant (République du Burundi, 2005).

Par ailleurs concernant l’Administration, il était bien affirmé à l’article 143 qu’elle devrait être

largement représentative de la nation burundaise et doit refléter la diversité de ses composantes. Les pratiques qu’elle observe en matière d’emploi sont fondées sur des critères d’aptitude objectifs et équitables ainsi que sur la nécessité de corriger les déséquilibres et d’assurer une large représentation ethnique, régionale et de genre. La représentation ethnique dans les entreprises publiques est pourvue à raison de 60% au plus pour les Hutu et 40% au plus pour les Tutsi  (République du Burundi, 2005).

Concernant la justice, les quotas n’étaient pas bien précisés. Tout simplement, il était stipulé à l’article 208 que

le pouvoir judiciaire est structuré de façon à refléter dans sa composition l’ensemble de la population. Les procédures de recrutement et nomination dans le corps judiciaire obéissent impérativement au souci de promouvoir l’équilibre régional, ethnique et l’équilibre entre les genres (République du Burundi, 2005).

Toutefois des précisions sur le caractère paritaire du Conseil Supérieur de la Magistrature sont bien claires. En effet, l’article 217 apporte des précisions dans ce sens. Il stipulait que « le Conseil Supérieur de la Magistrature est équilibré sur le plan ethnique, régional et entre les genres » (République du Burundi 2005).

La proportionnalité est aussi observée à travers les corps de défense et de sécurité. En effet, longtemps qualifiés de mono – ethniques, l’Accord d’Arusha fait la promotion de l’équilibre ethnique dans ces corps. L’article 257 précisait que

 les corps de défense et de sécurité sont ouverts sans discrimination à tous les citoyens burundais désireux d’en faire partie. […] Pendant une période à déterminer par le Sénat , les corps de défense et de sécurité ne comptent pas plus de 50% de membres appartenant à un groupe ethnique particulier , compte tenu de la nécessité d’assurer l’équilibre ethnique et de prévenir les actes de génocide et les coups d’Etat (République du Burundi 2005).

Globalement, on constate que la proportionnalité a été instituée dans les institutions et corps qui symbolisaient d’une part la détention du pouvoir politique et d’autre part qui incarnaient l’exclusion et la marginalisation de la composante sociale majoritaire.

1.  Le droit de veto mutuel

Dans une société plurielle, le « droit de veto » constitue une protection pour les segments minoritaires. Il existe plusieurs formes de veto dont les plus importantes sont notamment l’unanimité ou les majorités qualifiées dans la prise de décision. La combinaison des quotas ethniques ci – haut développés avec les fortes majorités exigées pour le travail législatif aboutit du moins théoriquement à une sorte de veto de fait.

Au niveau de l’Assemblée Nationale, l’article 175 stipule que

l’Assemblée Nationale ne peut délibérer valablement que si les deux tiers des députés sont présents. Les lois sont votées à la majorité des deux tiers des députés présents ou représentés. Les lois organiques sont votées à la majorité des deux tiers des députés présents ou représentés, sans que cette majorité puisse être inférieure à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée Nationale. La majorité des deux tiers des députés présents ou représentés est également requise pour le vote des résolutions, des décisions et des recommandations.

Les dispositions similaires en cette matière s’appliquent au Sénat.

Le but de ces fortes majorités est d’empêcher que l’ethnie majoritaire puisse faire passer seule des projets ou des propositions de loi ou modifier la constitution dans le sens qui pourrait défavoriser l’ethnie minoritaire. Il s’agit en quelque sorte des barrières pour que les Hutu ne puissent pas faire passer des décisions sans le soutien des Tutsi qui théoriquement ont une minorité de blocage.

1. Vers la désinstitutionalisation de la démocratie consensuelle au Burundi

La constitution de juin 2018 entame une érosion progressive et quasi – complète des piliers de la démocratie consensuelle.

1. La dilution de la « grande coalition »

La constitution de juin 2018 remet en cause certaines dispositions en rapport avec la « grande coalition ». Celle – ci est une garantie de participation des segments minoritaires au pouvoir exécutif. Au Burundi, les négociateurs de l’Accord d’Arusha avaient voulu impliquer les ethnies et les partis politiques minoritaires dans la gestion des affaires publiques au niveau de la présidence et du Gouvernement.

Au niveau de la présidence, la constitution promulguée le 7 juin 2018 supprime le poste de Deuxième Vice – Président et introduit celui du Premier Ministre. Elle redistribue en quelque sorte les pouvoirs de l’exécutif au détriment du Vice – Président qui perd l’essentiel de ses anciens pouvoirs. Le Président de la République devient le chef du pouvoir exécutif bien qu’il soit assisté dans ses fonctions par un Vice – Président de la République. Le Président de la République exerce, en outre, le pouvoir règlementaire et assure l’exécution des lois. Il exerce ses pouvoirs par décrets [qui étaient contresignés par le Premier Vice – Président de la République dans la constitution de 2005] contresignés, le cas échéant cette fois – ci par le Premier Ministre et le Ministre concerné. Alors que le Premier Vice – Président de la République assurait, dans la constitution de 2005, «la coordination du domaine politique et administratif » ; dans la nouvelle, c’est plutôt le Premier Ministre qui « anime et coordonne l’action du Gouvernement » (art. 133). Par ailleurs, la nouvelle constitution donne une étroite marge de manœuvre au Président de la République dans le choix de son Vice – Président. A part que le Président de la République et le vice – président appartiennent aux groupes ethniques et aux partis politiques différents, cette fois – ci, la constitution autorise le Président de la République de chercher son vice – président dans des coalitions de partis politiques différents ou des indépendants d’ethnies différentes. On comprend que cette nouvelle constitution accorde au Président de la République toutes les prérogatives dans le choix de son vice – président à condition que ce dernier soit un élu et qu’il n’appartienne pas au parti politique du Président de la République. Or, l’Accord d’Arusha stipulait que le Président de la République devrait tenir compte, dans la nomination du Vice – Président du caractère prédominant de son appartenance ethnique au sein de son parti politique respectif. En d’autres termes, l’Accord d’Arusha fait référence aux deux grandes familles politico – ethniques qui sont nées à Arusha lors des négociations inter – burundaises : le G10 qui regroupe les partis politiques à dominance tutsi et le G7 qui regroupe les partis à dominance hutu même s’il ne faudrait pas nullement les confondre avec « des partis ou des groupes mono – ethniques » (Vandeginste 2006 : 10). En ce sens, le Vice – Président de la République devrait normalement être choisi dans ces partis politiques à dominance tutsi.

Quant au Gouvernement, le respect de la « grande coalition » n’est pas non plus respecté. Dans la composition du Gouvernement, seuls les quotas ethniques sont bien respectés (60% de Hutu ; 40% de Tutsi et 30% de femmes). En effet, la Constitution de 2005 était claire sur l’origine partisane des membres du Gouvernement, ce que balaie la nouvelle constitution. Celle – ci est silencieuse sur les conditions à remplir pour qu’un parti politique entre au Gouvernement. Les constituants ont donné pleins pouvoirs au Président de la République dans le libre choix et la formation de son équipe gouvernementale.

En définitive, la constitution de 2018 érode certaines dispositions constitutionnelles qui facilitaient « la participation des représentants de tous les segments dans le Gouvernement » (Vandeginste 2006 : 16), c’est – à – dire finalement une coopération entre les élites segmentaires et un partage du pouvoir à la présidence et au Gouvernement.

1.  La proportionnalité sous l’épée de Damoclès

Le principe de la proportionnalité décidé à Arusha garantit la représentation des segments minoritaires (ethnies, partis politiques et genre) au Parlement et dans l’administration publique. On constate que la constitution de 2018 garde les mêmes proportions de représentativité au niveau ethnique et du genre tels que décidés à Arusha à travers l’appareil d’Etat notamment au niveau du Parlement et de l’administration publique (entreprises publiques, administration locale et justice, corps de défense et de sécurité).

Toutefois, cette constitution de 2005 plaçait le service National des Renseignements (SNR) dans les corps de défense et de sécurité et pour cela le SNR était assujetti aux équilibres ethniques (50% Hutu – 50% Tutsi). La constitution de 2018 l’en écarte et le fait dépendre directement de la Présidence de la République et par voie de conséquence le SNR échappe à ces équilibres ethniques. Ainsi, si globalement, la proportionnalité au niveau ethnique et du genre a été sauvegardée au Parlement et à l’Administration publique, la question fondamentale est de savoir pour combien de temps cette proportionnalité pourra être sauvegardée d’autant plus que les constituants ont accordé « un délai de cinq ans  au Sénat pour évaluer afin de mettre fin ou proroger le système de quota ethniques dans l’Exécutif, le Législatif et le Judiciaire après la mise en place  des Institutions de la présente Constitution » (Art. 289). On pourrait logiquement penser que d’un moment à l’autre, le Sénat pourrait décider de mettre fin à ces quotas ethniques, seul pilier de la démocratie consensuelle plus ou moins encore respecté mais dont l’épée de Damoclès plane dessus.

1.  La quasi – suppression du droit de « veto mutuel »

Les négociateurs de l’Accord d’Arusha ont voulu rendre les processus législatif et décisionnel largement participatifs et inclusifs pour tous les segments pertinents au Burundi (ethnies, genre et partis politiques). La démocratie consensuelle met effectivement en avant le consensus et le dialogue pour qu’aucun acteur politique ne monopolise plus le pouvoir politique puisqu’il a été avéré qu’une gestion néo – patrimoniale du pouvoir politique est source de violences et de conflits dans les sociétés. C’est pourquoi, dans le souci de paix et de réconciliation nationale, ils ont décidé d’élever les quorums et les majorités exigés pour adopter ou modifier les lois [deux tiers des députés ou des sénateurs présents ou représentés]  en comparaison avec ceux pratiqués dans les démocraties majoritaires qui se contentent d’une majorité absolue (50% des voix + 1).

Cependant la constitution de 2018 a remis en cause ce pilier de la démocratie consensuelle et s’aligne désormais en matière des votes des lois au système de la démocratie majoritaire. Pour cela, l’article 180 stipule que

l’Assemblée Nationale ne peut délibérer valablement que si les deux tiers des députés sont présents. Les lois sont votées à la majorité absolue des députés présents ou représentés. Les lois organiques sont organiques sont votées à la majorité des trois cinquième des députés présents ou représentés, sans que cette majorité puisse être inférieure à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée Nationale. La majorité des trois cinquièmes des députés présents ou représentés requise pour le vote des résolutions, des décisions et des recommandations importantes (Art.180).

Au Sénat, c’est la même chose. Le sénat ne peut délibérer valablement que

si les deux tiers des sénateurs sont présents. Les décisions sont prises à la majorité absolue des sénateurs présents ou représentés. Les lois organiques sont votées à la majorité des trois cinquième des sénateurs présents ou représentés sans que cette majorité puise être inférieure à la majorité absolue des membres composant le Sénat (Art.191).

Finalement, les proportions accordées à chaque segment ethnique (60% Hutu et 40% Tutsi) visaient l’instauration du consensus entre tous les acteurs politiques (hutu et Tutsi) et reflétaient une volonté d’anticipation pour que les lois votées soient consensuelles entre les hutu et les Tutsi. En effet, il était clair que dans ces conditions aucune composante ethnique n’aurait pu faire voter une loi sans le soutien de l’autre composante. En quelque sorte, ces majorités requises pour adopter ou modifier une loi fixées à deux tiers des députés présents ou représentés ne pourraient être interprétées autrement qu’une minorité de blocage qui était accordée aux Tutsi. Pour cela, la suppression de cette minorité de blocage aux Tutsi ne fait que raviver leurs peurs et leurs inquiétudes puisqu’ils voient voler en éclats toutes les garanties constitutionnelles en rapport avec leur participation dans la gestion des affaires publiques au même pied d’égalité avec les Hutu.

            Conclusion

La crise socio – politique consécutive à l’assassinat du Président Ndadaye Melchior a débouché sur les négociations de paix inter – burundaises entre 1998 et 2000 à Arusha en Tanzanie. Ces négociations ont été rendues possibles grâce à la volonté de coopération entre les élites politiques burundaises et aux pressions multiformes à la fois des médiateurs et des chefs d’Etats de la Région – Est Africaine sur ces mêmes élites en prenant « des décisions par rapport à l’embargo économique, à la nouvelle constitution, au calendrier des élections, à la présence de l’ONUB, etc. » (Vandeginste 2006: 15). C’est pour cela que la signature de l’accord de paix a révélé ses lacunes où certains Burundais ont signé cet accord avec des réserves. Ils se disaient que très probablement « plusieurs éléments de l’Accord d’Arusha nécessitaient davantage de pourparlers et estimaient qu’en cas de désaccord, il serait toujours possible de revenir sur des points déjà négociés et de remettre tout en question» (Vandeginste 2006 : 15).

Aujourd’hui, en faisant référence à ces réserves, on comprend les remises en cause de la plupart des piliers de la démocratie consensuelle contenues dans l’actuelle constitution de la République du Burundi, promulguée le 7 juin 2018.

La désinstitutionalisation de la démocratie consensuelle met progressivement fin au partage du pouvoir entre les élites politiques burundaises selon les partis politiques et l’appartenance ethnique au niveau du pouvoir exécutif. Cette désinstitutionalisation de la démocratie consensuelle consacre la sortie du CNDD – FDD de l’Accord d’Arusha alors que cet Accord avait été conclu pour assurer la stabilité institutionnelle ; consolider la paix et réconcilier les Burundais. Pour une société plurielle comme le Burundi, il y a lieu à craindre que la fin du partage du pouvoir ne ravive les tensions et la haine ethniques entre les élites politiques burundaises. C’est pourquoi les dirigeants des pays fracturés comme le Burundi seraient les mieux indiqués pour implémenter toutes les stratégies de restauration de leur légitimité politique ; de susciter la confiance de la population et d’autres acteurs (société civile, médias, organisations non gouvernementales, etc.) dans les institutions qui les gouvernent. C’est la seule manière de donner corps à la notion de la république en tant que « communauté de citoyens, responsables de leurs destins et assumant la responsabilité de la conduite des affaires publiques » (Fraser – Moleketi 2012: 210).