L’INTEGRATION DU BURUNDI DANS LA COMMUNAUTE DE L’AFRIQUE DE L’EST (CAE): UN DEFI ET UNE OPPORTUNITE

Abstract: 

L’INTEGRATION DU BURUNDI DANS LA COMMUNAUTE DE L’AFRIQUE DE L’EST (CAE): UN DEFI ET UNE OPPORTUNITE[1] .

The article outlines the main concepts which justify and underlie the theory of regional economic integration. It highlights the challenges that the participation of Burundi in the East African community (EAC) faces as well as the potential opportunities that this country could enjoy if it undertakes serious economic reforms. It argues that the decision of Burundi to adhere to EAC is a strategic choice. The EAC is a regional integration which includes 125 million people and has as aim to build a solid and diversified economy. The EAC will have a better attractiveness for both international and regional investors as well as increased power of negotiation. The integration of Burundi in EAC is not without challenges. Burundi is a country which is the least developed economy, with a non-existing industrial production, limited attractiveness to investors because of deficient economic governance, economic infrastructure in bad condition and inefficient public administration. In the short-term, the benefit of its integration can be doubted particularly if there are no operational mechanisms of compensation and support for the countries and the regions which are still underdeveloped. It is argued that for Burundi, reforms are the only way forward to overcome the challenges and benefit of EAC. This will require initiating some thought on the processes of regional integration and the shift of emphasis from nationalist concerns to the elaboration of strategies and policies which could serve the cause of regional integration. These strategies and policies include radical social, political and economic reforms that can seduce investors, a hospitable environment that attract investors, public administration to coordinate the reforms, a stable macroeconomic and legal framework, the collaboration with the neighbours in building a transport and energy infrastructure, and encouraging the private sector to serve as an engine for economic growth. 

 


[1]Ce papier a été présenté initialement dans une conférence publique organisée par INTERBANK Burundi en novembre 2010. Malgré quelques légères modifications, il garde le style parlé.  Je tiens ici à remercier Mr Georges Coucoulis, Président d’INTERBANK Burundi qui a présidé  la conférence et Mr Callixte Mutabazi, Administrateur-Directeur Général pour avoir inspiré et encouragé cette initiative.

 

 

1.       La question de l’intégration régionale dans son contexte

 

Comme en émulation du succès de l’Union Européenne, on a vu au cours de la seconde partie du 20ème siècle, fleurir de par le monde des expériences d’intégration régionale, avec des ambitions et formats divers, mais étendues sur tous les continents. Cet engouement s’explique par  de profondes motivations aussi bien économiques que politiques.  En me limitant à l’Afrique noire, le constat est que nos économies sont trop petites et trop pauvres pour espérer se développer dans le cadre national. Puis, l’idée de panafricanisme est demeurée une fascination, élusive certes, mais vivace et tentante. Enfin il faut signaler qu’à  l’indépendance, l’Afrique avait hérité de quelques structures ; l’une d’entre elles étant la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE).

 

En réalité sur le plan historique, l’intégration régionale est connue longtemps avant l’expérience de l’Union Européenne. Au 19èmesiècle le « Zollverein » allemand constitue un exemple  séduisant d’une union douanière (UDayant évolué en union économico- politique. L’intégration régionale  touche tous les aspects  de la vie économique et sociale  d’un pays. Nous nous limiterons essentiellement  ici à l’aspect économique.

 

Cette analyse comprend donc trois parties. La première  partiegénérale, donnera les principaux concepts qui justifient et  fondent la théorie de l’intégration  économique régionalec’est-à-dire les avantages attendus de l’intégration, les approches prises par différentes expériences d’intégration, et les concepts clefs  de l’intégration. La deuxième partie traitera des défis que pose la participation du Burundi à la CAE et des avantages potentiels qu’il peut espérer en tirer moyennant des reformes sérieuses qu’il faudra entreprendre. La troisième partie, la conclusion, sera consacrée à une réflexion critique sur l’intégration du Burundi à la CAE.

 

2.      Avantages et concepts de l’intégration économique régionale

 

2.1.  Avantages et inconvénients

 

En réfléchissant sur la problématique de l’intégration  économique, les économistes se sont parfois demandé  siles membres n’auraient pas plus de bénéfices en procédant à un désarmement tarifaire unilatéral.La plupart des groupements régionaux y compris ceux des pays chantres  du libéralisme économique rendentce débat quelque peu académique. Et pourtant d’un point de vue pratique, il est fort possible de débattre  de l’intégration économique régionale en analysant les avantages et coûts politiques, sécuritaires et économiques qu’elle peut occasionner. En effet l’intégration économique régionale permet un certain nombre d’avantages notamment:

 

-          un élargissement des marchés avec comme conséquences un accroissement des échanges résultant de la libéralisation intra-zone, l’exploitation des économies  d’échelle, un  retour sur investissement plus élevé dans un climat de compétition accrue, des flux d’investissements directs étrangers plus importants attirés par cet agrandissement des  marchés ;

 

-          un accroissement du pouvoir de négociation des membres ;

-          une gestion plus coordonnée et plus efficace des infrastructures, des ‘biens’ publics (comme le changement climatique ou les épidémies);

-          une plus grande résistance aux chocs exogènes comme la détérioration des termes de l’échange, les conflits, le protectionnisme;

-          une plus grande latitude de réformer aussi bien dans le domaine politique qu’économique;

-          une amélioration de la sécurité dans la zone, L’atténuation des risques des conflits, la construction de concertation  et  de résolution pacifique des conflits.

 

Mais l’intégration régionale n’est pas que source d’avantages. Elle peut également occasionner les coûts  et inconvénients parmi lesquels il faut mentionner : la déviation du commerce, la perte de revenus douaniers et fiscaux et des coûts indirects découlant de la libéralisation des échanges comme le risque de disparition des secteurs économiques concurrencés, le chômage, la fuite des capitaux, les crimes transfrontaliers, etc.     

 

Il ressort de ce qui précède qu’on ne peut admettre a priori que l’intégration régionale est  bénéfique ou non à l’ensemble des pays membres ou à chacun d’eux individuellement.

 

Il sera nécessaire d’approfondir l’analyse pour avoir une idée plus claire. Cependant on admet généralement que l’intégration ‘élargit l’éventail des options de développement pour l’avenir’.

 

Plusieurs approches rendent possible une intégration économique. Citons ici deux d’entre elles que nous allons examiner sommairement: l’intégration par les marchés et l’intégration par secteur.  D’abord l’intégration par les marchés. Elle procède par une démarche progressive d’unification des marchés des biens, des services  et des facteurs de production et  harmonise ou unifie  les politiques économiques. Avec cette démarche, on suit un parcours  progressif vers une aire d’échanges de plus en plus intégrée commençant par :

 

-          la Zone d’échanges préférentiels  qui est une simple préférence tarifaire partielle dont les membres se consentent;

-          la Zone de libreéchange (ZLE) qui engage les pays membres à supprimer les droits de douane (DD) et autres entraves aux échanges pour les produits originaires de la zone ;

-          l’union douanière (UD)  qui ajoute à la ZLE l’édification d’un tarif extérieur commun (TEC) applicable aux produits provenant du reste du monde (RDM);

-          le Marché commun qui suppose, qu’en plus de l’UD, les facteurs de production que sont le travail et le capital circulent librement;

-          l’Union économique qui exige des membres qu’ils harmonisent voire unifient les politiques économiques notamment les politiques budgétaires et monétaires,

-          enfin la Fédération politique  c’est- à -dire une renonciation à une partie de la souveraineté des Etats au bénéfice de la fédération.

 

Chaque étape ajoute donc un niveau d’engagements supplémentaires, mais dans la réalité le processus ne suit pas un parcours aussi stylisé, souvent les étapes se chevauchent au gré de la  négociation et de l’arbitrage des intérêts.

 

L’approche par  secteurs  quant à  elle, cherche à promouvoir  la coopération dans la production des biens et services particulièrement des infrastructures comme les réseaux de transport, l’énergie, etc. Cette approche part du constat que le commerce des biens et services par lui-même est insuffisant et nécessite la prise en compte des contraintes en amont car avant d’échanger, il faut produire et faire circuler. Dans les années 60/70 on a beaucoup parlé de coproduction et répartition de projets industriels  entre les membres des UD. C’était par exemple le cas dans la CAE et la Communauté  Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL).

 

2.2.Concepts de la théorie de l’intégration

 

Quelques concepts analytiques- clés de la théorie de l’intégration régionale seront examinés ici. Nous nous concentrerons essentiellement sur les aspects statiques de l’intégration et les aspects dynamiques. Suivant la théorie traditionnelle de l’intégration, qui base son analyse sur l’UD,  on distingue deux effets importants : la création de commerce et la déviation de commerce. La création de commerce est simplement le remplacement d’une production nationale chère par des importations meilleur marché provenant du partenaire, à la suite de la libéralisation tarifaire. La création de commerce traduit une meilleure affectation des ressources et est donc supposée être bénéfique; elle mène vers une spécialisation basée sur l’avantage comparatif des membres.

 

La déviation de commerce est l’accroissement des échanges en provenance d’un partenaire qui viennent remplacer des importations qui provenaient du reste du monde parce le produit du partenaire entre en franchise alors que celui en provenance du RDM demeure taxé. Ici un producteur cher remplace un producteur meilleur marché parce il jouit d’une exonération douanière. La déviation de commerce représente une mauvaise allocation des ressources et est donc considérée comme une perte car elle éloigne les membres et le reste du monde de la spécialisation.  Un des aspects de cette perte est la perte du revenu douanier par le gouvernement.

 

Pour trouver l’effet global de l’UD, il faudra faire le bilan des effets de création et de déviation de commerce sur l’ensemble des échanges. On peut le faire pour chaque pays, pour l’UD  ou pour le monde. Si les effets de création dépassent les effets de déviation dans ce cas, l’UD est censée être bénéfique. Elle sera défavorable dans le cas contraire. Notons que l’impact de l’UD sera différent selon les pays ou groupes de pays.

 

Soulignons l’importance des tarifs initiaux des pays candidats à l’UD. Plus les tarifs initiaux sont élevés, plus l’UD a des chances d’être bénéfique car elle amènera une ouverture au commerce. Le choix du partenaire est aussi primordial. S’il est efficient pour l’ensemble des produits que vous échangez, l’UD sera bénéfique car il y aura peu de déviations de commerce. 

 

Tout cela étant posé, nous devons nous rendre compte des limitations de ces notions. Elles sont non seulement statiques  mais reposent sur des hypothèses très fortes, parfois peu réalistes  comme le plein emploi; ce qui signifie que les facteurs de production tels la main d’œuvre et les équipements dégagés des secteurs concurrencés et/ou qui entrent en récession trouvent s’employer dans des conditions au moins aussi bonnes qu’avant.

 

Le niveau du TEC comparé aux tarifs préexistants des membres de l’UD est important aussi bien pour les membres de l’UD que pour le RDM, car il va en bonne partie déterminer la gravité de la déviation de commerce. Pour le RDM, si le TEC est en moyenne plus élevé que les tarifs antérieurs, il sera davantage évincé des  marchés de l’UD au bénéfice des membres de l’UD. C’est pourquoi, les règles du GATT puis de l’OMC disposent que le TEC ne doit pas en moyenne être plus protectionniste que les tarifs qu’il remplace.

 

Pour les pays membres de l’UD, le TEC sera l’objet de négociations difficiles, chaque pays essayant d’obtenir la meilleure protection possible pour les produits qu’il exporte dans l’UD mais étant libéral pour les produits pour lesquels ses partenaires sont en compétition  avec le RDM (façon de limiter le coût excédentaire lié à la déviation de commerce). Les TEC des années 60 et 70 cherchaient à créer des industries  substituant les importations et en conséquence  avaient une tendance protectionniste accusée; aujourd’hui les TEC rentrent dans la grande vogue de libéralisation et d’ouverture sur l’extérieur et tendent à être peu élevés.

 

Normalement dans une UD les droits de douane seront perçus au premier point d’entrée de l’union et les membres devront se mettre d’accord sur le mode de répartition des recettes mais aussi sur l’administration et les procédures douanières. C’est seulement dans ces conditions que les marchandises pourront circuler librement à l’intérieur de l’UD sans barrières ni entraves. Le critère de répartition des DD est en général le principe du lieu de consommation. Autrement dit chaque pays recevra les DD perçus sur les produits consommés chez lui. Si le principe peut paraître clair, sa mise en œuvre pose souvent des problèmes pratiques difficiles et qui pénalisent souvent les pays enclavés. En effet, rien n’empêche la réexportation de produits déclarés mis en consommation dans un pays côtier vers un pays du hinterland par suite de décisions commerciales prises après importation. Ainsi le pays de réexportation percevra des DD inférieurs à la réalité de sa consommation.

 

Un autre aspect est que le pays côtier qui a encaissé les DD peut tarder à les reverser provoquant ainsi le mécontentement des membres enclavés. Pour faire face à ce type de questions, il arrive que l’on décide que chaque membre de l’UD continue à percevoir lui –même ses DD au prix toutefois du maintien des barrières douanières entre membres.C’est cette dernière solution, semble-t-il, qui a été retenue par la CAE.

 

Chaque groupement régional doit s’accorder sur les règles d’origine pour pouvoir appliquer la préférence. Deux critères sont généralement retenus pour établir la qualité de produit originaire : la notion de transformation substantielle (faisant passer un produit d’une position tarifaire à une position tarifaire supérieure) et la notion de valeur ajoutée minimum dans la zone. 

 

Concernant les aspects dynamiques de l’intégration, ils peuvent être regroupés en deux grandes catégories : Celles découlant des économies d’échelle, d’autres de la compétition  interne au  groupement. Pour les économies d’échelle, la plupart des économies des pays en voie de développement sont trop petites pour permettre aux firmes, en particulier industrielles, d’atteindre une taille optimale parce quesoit le marché est trop étroit, soit les inputs spécialisés ne sont pas disponibles en quantité suffisante. Disposer de firmes sub-optimales empêchera de produire à des coûts réduits et d’offrir aux consommateurs des biens à bas prix. L’UD ou tout groupement régional présente donc l’avantage de permettre la création d’entreprises de grande taille offrant des produits moins chers et susceptibles de concurrencer les produits provenant du RDM.

 

L’autre argument de nature dynamique souvent avancé pour soutenir l’intégration régionale est la compétition. En effet créer une UD met en compétition davantage de firmes et rend la concurrence plus intense avec comme conséquence probable la réduction des prix et l’augmentation de ventes. La concurrence amènera même les firmes à réduire les inefficacités et à augmenter la productivité pour survivre. Pour finir avec ces avantages dynamiques, nous devons souligner qu’ils sont loin de réunir l’unanimité. Une des critiques généralement formulée est de dire qu’il n’est pas besoin de former une UD pour en bénéficier. Il suffirait pour ce faire  considérer la libéralisation unilatérale et le monde comme le marché auquel il faut s’attaquer. Parlons maintenant de la participationdu Burundi dans la CAE.

 

3.      Le Burundi dans la CAE : Défis et Opportunités

 

Le Burundi d’après indépendance a une longue expérience de participation aux regroupements régionaux. Qu’il suffise ici de mentionner notre participation à la CEPGL (1976), à  l’OBK (Organisation pour l’aménagement et le développement du bassin de l’Akagera, 1977),  à la COMESA (Common Market of Eastern and Southern Africa, 1981), à la CEEAC (Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale, 1983). Encore aujourd’hui, nous sommes toujours membres de toutes ces organisations hors OBK conçue avec « Rusumo falls » comme projet-phare mais dissoute faute de résultats.

 

Cette appartenance à plusieurs groupements régionaux pose de multiples problèmes de compatibilité d’objectifs et de programmes, d’efficacité et de gaspillage de ressources  aussi bien humaines que financières. J’imagine que l’adhésion à la CAE en 2007 signifie une décision stratégique de concentrer nos efforts vers l’Afrique de l’Est. La CAE a déjà une longue histoire. A leur indépendance, le Kenya (1964), l’Uganda (1962) et le Tanganyika (1961) avaient derrière eux,  plus d’un demi-siècle de  coopération dans le cadre de la colonisation britanniqueCette coopération comprenait une UD (1922), une UM (le  shilling émis depuis 1920 par East African Currency Board), des politiques économiques communes et un large panel de services et d’infrastructures communs.

 

Les disparités de développement entre le Kenya (qui concentrait l’essentiel des industries de la CAE et des sièges des services et organismes communs) et les deux autres pays étaient notoires. A ce contentieux, il faut ajouter les orientations économiques divergentes prises après l’indépendance. Les conséquences de ces mésententes sont visibles sur le terrain dès les premières années après indépendance: l’UM  a été dissoute (1965), la  Tanzanie et l’Uganda imposent  des DD et restrictions quantitatives aux produits kenyans dès 1964….

 

Malgré des efforts sérieux engagés pour sauver la CAE (Commission Philip en 1966 pour faire une évaluation et des propositions de relance), elle devait se désintégrer en 1977 après une longue agonie marquée  par de graves conflits politiques et économiques. Ce n’est que 20 ans plus tard en 1999 qu’une nouvelle CAE allait naître avec les mêmes membres, élargie au Burundi et au Rwanda qui y adhèrent en 2007. 

 

Les objectifs de la nouvelle CAE sont  d’ordre économique, politique et institutionnel. Deux catégories peuvent les caractériser :

-          La formation d’un marché commun avec liberté de circulation des biens, des services, des capitaux  et droit d’établissement, mais aussi la création d’un espace économique intégré les partenaires acceptent d’unifier ou d’harmoniser leurs politiques économiques, notamment la formation d’une union monétaire (2012).

-          La mise en œuvre d’un vaste programme de coopération / coordination notamment en termes d’infrastructures, d’énergie,  de communication, de développement institutionnel et gouvernance... Toutes ces politiques communes, harmonisées ou coordonnées visent finalement  la formation d’une fédération politique.

 

En peu de mot, le but  ultime de la CAE est de stimuler une croissance économique forte et soutenue sur une longue période, par la création d’un espace économique plus large permettant de bâtir une économie compétitive, ouverte sur l’économie globale et susceptible d’exercer un attrait sur les investisseurs locaux et internationaux.

 

La  CAE est ambitieuse en termes de domaines de coopération et d’objectif politique ultime. Retraçons maintenant les quelques étapes de sa mise en œuvre 16 ans pour atteindre la fédération politique est une performance peu commune. A bien observer les choses, l’existence préalable du COMESA auquel tous  les 5 partenaires appartiennent ou ont appartenu a beaucoup aidé le démarrage de la phase de désarmement tarifaire et a pu donner l’impression de facilité.

Les étapes suivantes ont été successivement menées :

-          novembre 1999: signature du traité créant la CAE entre le Kenya, la Tanzanie et l’Uganda.

-          Juin 2000: entrée en vigueur du traité.

-          Mars 2004: signature du protocole sur l’UD. Le protocole a prévu une phase transitoire de 5 ans au cours duquel certaines exportations kenyanes vers l’Uganda et la Tanzanie seront soumises à un DD de10%, dégressif chaque année de 2%.

-          Janvier 2005: entrée en vigueur du protocole sur l’UD.   

-          Juillet 2007 admission du Burundi et du Rwanda dans la CAE. Les deux pays doivent au bout de 12 mois s’être mis en ordre avec toutes les dispositions en vigueur dans la CAE.

-          Décembre 2009 : adoption du TEC. A partir de ce moment- , l’UD est complètement formée.

 

Le TEC comprend 21 sections avec un total de 5432 lignes au niveau de 8 chiffres de la  Nomenclature du Système harmonisé, SH (le numéro du titre est à 4 chiffres, le numéro du code tarifaire est à 8 chiffres). Il affiche  trois plages de DD: 25% pour les produits finis ; 10% pour les produits intermédiaires et 0% pour les matières premières et les équipements avec un engagement de réexaminer les DD de 25% après 5 ans. Cette ouverture de revoir le tarif sur les produits finis semble traduire une volonté de créer une UD  peu protectionniste.

 

En réalité, le TEC possède un nombre limité de positions tarifaires à 60 % (lait et produits laitiers par ex., des positions tarifaires de 35 %  à  100% pour le blé, le riz, le sucre,  des positions à 35 % pour le tabac, des positions à 55% pour les ciments, des positions à 50% pour les textiles (khanga, kikoi, kitenge). Ces dérogations aux plages sont certainement dues à une volonté de protéger quelques entreprises existantes dites « sensibles ». Cette structure tarifaire correspond, en gros, à celle arrêtée par le COMESA en mai 2007 à Nairobi.  A titre de comparaison, indiquons que le tarif national du Burundi comprenait 4 plages de taux : 5% pour les matières premières, 10% pour les biens d’équipement, 15% pour les biens intermédiaires et 30% pour les biens de consommation finale. A cela, il faut ajouter une redevance administrative de 0,5%.

 

Le Burundi a aussi proposé une liste  de « produits sensibles » à taux variant de 35%  à  100% (28 positions en SH 8). Il s’agit de produits tels que : bouchons - couronne (50%), savons (40%), les eaux minérales et les bières, les peintures et vernis, les tuyaux pvc, les vêtements et friperies, les verres, les bouteilles et objets en verre, les tubes et tuyaux en fer et acier (35 %). Cette proposition était motivée soit par des raisons de protection, soit par des raisons fiscales.

 

Il est  important de mentionner ici les règles d’origines retenues par la CAE qui sont d’ailleurs les mêmes que celles du COMESA. Un produit sera considéré comme originaire s’il remplit une des conditions suivantes : être produit totalement dans la CAE, ne pas contenir des matières premières importées hors CAE dépassant 60% de sa valeur, avoir une VA locale d’au moins 35%, subir une transformation pouvant changer sa position tarifaire.

 

Contrairement à ce que l’on observe ailleurs la négociation du TEC ne semble pas avoir soulevé de  grandes polémiques. Ce fait est difficile à interpréter car habituellement le TEC est un point de conflit potentiel majeur. Chaque pays essayant de décrocher un tarif commun élevé pour ses secteurs vendant à l’intérieur de l’UD et un tarif bas pour les produits  qu’il importe et continuera d’importer du RDM et des partenaires.

 

En Juillet 2010 : le Marché commun  a été mis en vigueur. Le protocole créant le marché commun est accompagné d’une série d’annexes libéralisant le mouvement des facteurs souvent avec calendrier. Mentionnons la liberté de mouvement des personnes, la liberté de mouvement des travailleurs, le droit d’établissement, le droit de résidence,  la liberté de mouvement des services, la liberté de mouvement des capitaux, le régime de l’investissement transfrontalier. Seul le facteur ‘foncier’ reste à l’écart de la libéralisation et est reste totalement régi par la loi nationale comme réponse aux réticences de la Tanzanie.

 

Accompagnant la liberté de mouvement des facteurs, il y a toute une série de dispositions  sur l’harmonisation ou la coordination des politiques: Coordination des politiques économiques et monétaires, coordination du secteur financier, coordination des politiques de transport, des politiques commerciales, des politiques sociales, coopération dans l’agriculture et dans l’industrie.

 

On interdit toute subvention basée sur la nationalité et la discrimination en matière de marchés publics. Si la CAE a avancé rapidement jusqu’ici  sans conflit ni tension apparents, cela ne doit pas nous faire conclure que  la CAE manque de défis. Cela devrait même nous inquiéter car on pourrait croire que certains Etats n’ont pas négocié sérieusement et que tôt ou tard les problèmes apparaîtront  quand la concurrence commencera à  produire ses effets sur l’économie (fermetures d’entreprises, chômage lié à la CAE, etc).

 

Par ailleurs, les niveaux de développement de départ sont si différents  et les mécanismes de compensation et d’appui aux plus arriérés si vagues que les conflits potentiels me semblent considérables. Avant de rentrer dans les questions de compensation disons quelques mots sur le commerce intra-CAE. Comme souvent en Afrique, les pays de la CAE sont concurrents sur les marchés extérieurs et sur les marchés régionaux (économies similaires) et donc peu de complémentarités.

 

Quand on observe les échanges intra-CAE en 2007, on note qu’ils sont modestes par rapport à l’ensemble de leurs échanges et représentent une faible part de leur PIB :

 

-          La prédominance du Kenya est évidente, le PIB kenyan représentant 45% du PIB total de la CAE ; son économie est la plus diversifiée. Par conséquent, le Kenya est de loin le principal participant dans le commerce intra –CAE. Il  est en excédent avec tous  les autres membres de la CAE.

-          La Tanzanieest en déficit avec le Kenya et en quasi équilibre avec l’Uganda mais en excédent avec le Rwanda et le Burundi  

-          L’Uganda est en déficit avec le Kenya, en équilibre avec la Tanzaniemais en excédent avec le Rwanda et le Burundi.

-          Le Rwanda est en déficit avec tous les partenaires de la CAE. 

-          Le Burundi est en déficit avec tous les membres de la CAE à l’exception du Rwanda.

 

La situation du Burundi est dramatiquement marginale quel que soit l’angle d’observation. Avec 6,6% de la population de la CAE, notre PIB n’est que de 1,8% du PIB de la CAE et notre croissance a été la plus lente ces dernières années. La base de production industrielle du Burundi  est très étroite  et non diversifiée. Son agriculture est une agriculture de subsistance à laquelle s’est greffée deux cultures d’exportation. Pour l’instant il n’y a aucune mine en production à grande échelle malgré quelques découvertes qu’on nous assure intéressantes. Deux produits, le café et le thé font  plus de 70% des exportations; les autres exportations étant les boissons, et le sucre. Les importations  par contre sont plus diversifiées.

 

 La direction des échanges montre que le Burundi importe 20 à 30% du total de ses importations de la CAE mais exporte environ 10 % vers la CAE. De plus, en valeur absolue, le Burundi représente un poids bien modeste: 85millions de $ d’échanges (dont 5,3 millions d’exportations) dans la CAE  contre 1.144 millions pour le Kenya en 2007.  L’appartenance du Burundi à la CAE  risque d’être défavorable parce qu’étant essentiellement importateur de la CAE, il va subir une déviation de commerce importante, un coût excédentaire sur ces importations communautaires et une perte de recettes  douanières.

 

En plus du handicap commercial, le Burundi doit relever beaucoup d’autres défis. Si nous partons du postulat que rester à l’écart de l’intégration régionale n’est pas une option pour le Burundi, il est essentiel qu’il examine attentivement comment tirer profit de son appartenance à la CAE.  Dr. Eric Mabushi, dans une étude sur la participation du Burundi à la CAE, a soulevé une série de questions stratégiques que le Burundi doit résoudre pour se donner une chance de profiter de la CAE. Ces questions incluent entre autres : l’obstacle linguistique, l’absence de vision stratégique doublée d’une faible coordination, la faiblesse des ressources humaines et financières affectées au processus d’intégration, l’enclavement et la médiocrité des infrastructures  y compris l’énergie, la faible gouvernance politique et économique rendant le climat d’investissement peu incitatif, etc. 

 

Ces défis ont été examinés en profondeur ailleurs. Limitons-nous  ici à trois questions plus immédiates dans leurs effets. Il s’agit: du désarmement tarifaire, du TEC et de la perte de ressources fiscales, de l’impact du marché commun sur l’investissement et le développement, et des mécanismes de compensation pour les coûts et les gains de l’intégration régionale.

 

4.      Le désarmement tarifaire, le TEC et la perte des ressources douanières : le cas du Burundi.

 

Le désarmement tarifaire pour les membres de la CAE s’est fait, pour l’essentiel, dans le cadre du COMESA auquel tous les membres appartiennent encore à l’exception de la Tanzanie qui s’en est retirée en 2006. Le TEC s’est mis en place rapidement. Si le désarmement tarifaire interne et les restrictions quantitatives ont été effectués  aisément, il en va différemment des obstacles non tarifaires, beaucoup plus insidieux et plus lents à éliminer. Au Burundi par exemple, on a mis sur pied un comité de suivi des mécanismes d’élimination des barrières non tarifaires. Le comité a inventorié ces barrières non tarifaires internes et a proposé  des actions à mener pour y faire face.

 

En admettant en franchise les produits des partenaires,  le désarmement tarifaire entraîne la perte des recettes douanières directement ou indirectement. Les courants d’échanges seront affectés par les effets de création et de déviation de commerce; et ces changements de volume  vont exercer un impact sur les recettes de droits de douane. Les DD perçus seront aussi affectés par le TEC qui sera différent du tarif national par son niveau, par sa structure et par la définition de la base de taxation.

 

Pour le Burundi, il y a peu d’études sur l’impact budgétaire. L’étude la plus récente et vraisemblablement la plus sérieuse sur la question est celle de A-M Geourjon et B. Laporte (2008). L’étude estime les pertes dues au total désarmement tarifaire intra –CAE en considérant que seuls 20% du tarif pour l’Uganda et 100% du tarif pour la Tanzanie sont concernés étant entendu que pour le Rwanda et le Kenya, la libéralisation était déjà complète dans le cadre du COMESA. Ils laissent de coté l’impact des effets de création et de déviation de commerce par manque d’information sur  la substituabilité des produits selon leur origine et sur les élasticités - prix de la demande. La méthodologie utilisée est en gros la suivante :

 

Garder les volumes inchangés et comparer pour 2007 les DD perçus et ceux qui auraient été perçus si le Burundi avait désarmé totalement son tarif.

 

-          Pour ce faire,  il a été nécessaire de re-classifier les positions tarifaires en passant du tarif national au TEC.

-          De plus on a tenu compte des changements de la base de taxation: pour le transport maritime et terrestreil fallait passer de la valeur CAF Bujumbura à la valeur CAF ‘ premier port d’entrée’; pour le transport aérien  il a fallu utiliser la ‘valeur hors fret’. 

 

Les montants auxquels les consultants arrivent sont  modestes. Une perte de DD égale à 1,344 mds Bif pour la libéralisation et un gain de DD égal à 408,3 millions de Bif pour l’application du TEC. La conclusion que l’on est amené  à  tirer de ces chiffres est que la perte encourue est minime et que le Burundi n’a  budgétairement  rien à perdre en joignant la CAE.

 

En réalité, le résultat dépend beaucoup des hypothèses et de la méthodologie choisies. L’hypothèse de volume des échanges inchangés est très forte et implique que l’UD n’a pas d’effet sur les courants d’échanges. Par ailleurs pas tenir compte de la libéralisation dans le cadre du COMESA parce qu’elle est intervenue antérieurement serait ignorer une source de perte budgétaire importante que tout schéma de compensation devrait considérer.

 

Une approximation sommaire des pertes de DD en tenant compte de l’ensemble de la libéralisation peut être donnée par l’application du TEC moyen (13%) à la valeur des importations  du Burundi provenant de la CAE (79,5 millions $us) : ce calcul sommaire donne un montant 10,3 millions $us, soit 12,8 mds Bif pour l’année 2007 ce qui est très éloigné du résultat trouvé par l’étude ci- haut mentionnée même si on soustrait la perte que les exportations du Burundi feraient subir aux autres (858 millions bif ou 0,69 mios $ us).

 

Compte tenu de l’importance que revêt cette question, les autorités burundaises ont avantage à faire calculer les pertes subies au plus juste si  des schémas de compensation devaient voir le jour.

 

Pour être complet, signalons la possibilité de pertes fiscales indirectes due à l’application de la TT/TVA sur une nouvelle base taxable même si pour le Burundi, les consultants notent plutôt un gain.  D’autres éléments devraient être traités différemment. Je pense ici aux exonérations qui devraient se conformer à l’harmonisation des exemptions et exonérations douanières  telles que prévues par le ‘Customs management act’ de la CAE.

 

5.      L’impact de la CAE sur l’investissement et  le développement.

 

Un des arguments avancés en faveur de l’intégration régionale est qu’elle constitue un stimulant fort pour l’investissement aussi bien local, régional qu’international. En particulier, l’investissement direct étranger qui apporte, en plus des capitaux,  savoir –faire technologique, organisationnel et managérial, est censé réagir positivement aux groupements régionaux.

 

La rationalité de l’argument est que les groupements régionaux offrent de plus larges marchés et des politiques économiques plus crédibles. Dans ce cas, la rentabilité du capital et le retour sur investissement seront plus élevés et attireront les investisseurs. En réalité, pour les investisseurs locaux et régionaux, il y a peu d’études empiriques, dénuées de toute ambiguïté, soutenant une corrélation intégration régionale/augmentation des investissements à tout le moins pour les groupements entre pays en voie de développement.

 

Il en va différemment pour l’investissement direct étranger, attiré par l’accès aux marchés du groupement  ou  par des facteurs de production localement abondant comme une  main-d’œuvre formée et bon marché. Ces facteurs  seront d’autant plus stimulants si l’entreprise peut aussi accéder, en plus des marchés régionaux, aux marchés de certains pays développés (par ex. si des arrangements préférentiels Nord-sud  existent).

 

Pour la CAE, il n’existe pas à notre connaissance d’études sur l’impact de la CAE sur l’investissement qu’il soit local, régional ou étranger. On dispose de chiffres sur l’investissement direct étranger sur la période 1970-2007 et des estimations sur la période 2000-2010 dans les différents pays de la CAE. En comparant les moyennes annuelles sur les périodes 1970-2007 et 2000-2010 on arrive aux chiffres suivants  (voir tableau 1)

 

 

 

 

Montant en dollars US

Pays/année

1970-2007

2000-2010

Burundi

1 303 000

1 606 000

Kenya

48 941 000

133 904 000

Rwanda

9 431 000

14 284 000

Tanzanie

129 180 000

452 071 000

Uganda

96 9111 000

281 436 000

 

En général, la période couverte par la CAE affiche des investissements directs moyens sensiblement plus élevés. Cependant, il serait hasardeux d’attribuer l’évolution positive à la seule CAE car d’autres facteurs interviennent notamment la qualité des politiques économiques et de gouvernance qui étaient de toute façon en exécution.  Le Burundi a accueilli les investissements les plus faibles quelle que soit la période considérée; ils représentent un neuvième de ce que le Rwanda voisin  a reçu sur la période 2000-2010 et moins d’un septième sur la période 1970-2007.

 

Ce qui parait certain pour le Burundi c’est que nous sommes loin de remplir les conditions minimales pour concourir dans l’accueil de l’investissement direct étranger. En considérant les indicateurs publiés par la Banque Mondiale/SFI  dans « Doing Business  2011 »le Burundi se classe 181èmesur 183 pays (143ème sur 155 classés en 2006) considérés pour le climat offert aux investisseurs.  Et il est de loin le plus mal classé parmi ses partenaires de la CAE (le Rwanda voisin est 58ème, le Kenya 98èmel’Uganda 122ème  et la Tanzanie 128ème). Nos procédures sont lourdes, nombreuses et coûteuses en temps et en argent. Par exemple, il faut 32 jours et remplir 11 procédures pour ouvrir un business, il faut 212 jours pour obtenir un permis de construire, 94 jours pour enregistrer une propriété, il y a 44 procédures pour mettre en vigueur un contrat et ces procédures prendront jusqu'à 832 jours. Même payer des taxes se révèle compliqué pour un opérateur économique. Le nombre de payements par an se monte à 32…Pour exporter il faut  9 documents  et cela peut prendre jusqu'à 47 jours et coûtera 2.747 $ par container. Le Burundi est aussi le plus mal classé dans la CAE pour l’indicateur de la Banque Mondiale qui détermine l’allocation des ressources IDA (CPIA= Country Policy and Institutional Assesment) comme il l’est aussi pour l’indicateur de perception de la corruption élaboré par Transparency International.

Le Burundi doit surmonter d’autres défis significatifs pour concourir dans l’attrait des investissements. Un des risques majeurs est la polarisationL’expérience montre que dans les groupements économiques régionaux, il y a une très forte tendance à la concentration des activités, industrielles en particulier, dans quelques zones géographiques. Ce processus résulte des économies externes qu’offrent certaines locations comme l’existence de services publics efficaces et non corrompus, des infrastructures en bon état  et bien gérées (systèmes de transport, énergie), une main-d’œuvre qualifiée, la présence d’industries auxiliaires, la proximité des principaux  marchés… Il  n’est même  pas exclu que la participation dans un groupement régional entrave  la création d’usines dans un pays déterminé car les entrepreneurs savent pouvoir bénéficier du marché sans entrave et sans devoir s’installer.

 

Le Burundi cumule donc des désavantages considérables dont certains résultent de nos politiques économiques et administratives alors que d’autres sont liés à notre situation de pays enclavé avec des infrastructures de transport dégradées, une énergie chère et non fiable, une main-d’œuvre peu formée et une administration inefficace et qui a une mauvaise réputation.

 

Il est donc urgent que des réformes importantes soient entreprises dans divers domaines, pour se donner une chance de tirer partie de notre participation à la CAE. Ces réformes ont été mises en exergue dans quelques études : il s’agit notamment des réformes institutionnelles pour mettre en œuvre, coordonner et communiquer sur les multiples politiques de la CAE; des réformes économiques structurelles et des réformes économiques destinées à lancer l’investissement et la croissance ; des réformes des infrastructures soutenant les échanges et la croissance. Le secteur privé doit enfin se réveiller et faire face à la compétition. Il doit se mettre à penser régional car le marché du Burundi n’est plus un marché captif. Sans ces réformes, il est illusoire de croire que le Burundi pourra pleinement participer à la vie de la CAE ou en tirer bénéfice.

 

6.      La  compensation. 

 

Les gains et les coûts de l’intégration ne sont pas équitablement et spontanément distribués entre membres. Il y a  des gagnants, mais souvent aussi des perdants. Les gains et les pertes proviennent notamment des courants de commerce déséquilibrés, de la polarisation des activités dans certaines localités et de la compétition intra- zone qui met certains secteurs de production en déroute.

 

En considérant les échanges intra - zone, les pays à excèdent commercial se donnent une chance de profiter du groupement étant entendu que leur production augmente et que leurs exportateurs conquièrent ou renforcent  leur position sur les marchés du partenaire. Ceci ne doit pas accréditer l’idée que le pays déficitaire perd toujours et nécessairement.

 

En réalité, le pays déficitaire perd seulement si les produits  provenant des  partenaires ne deviennent compétitifs que grâce à la préférence tarifaire et que ses propres exportations sont compétitives et n’ont pas besoin de préférence pour s’imposer. Autrement dit, la balance commerciale n’est qu’une première approximation, encore faut-il regarder à la compétitivité des différents produits des partenaires et calculer qui subit le coût excédentaire le plus élevé.

A bien considérer les choses, l’ampleur de la déviation et de la création de commerce, qui sont des facteurs influençant la répartition des gains et pertes, dépendront d’une série de facteurs comme la compétitivité relative des membres, mais aussi la part du commerce extérieur entre partenaires, la sensibilité des échanges à la suppression des DD et des restrictions quantitatives, le niveau des DD au départ, etc.…

 

Un autre faisceau de facteurs influençant la répartition des gains et coûts de l’intégration est constitué par les économies d’échelles c’est-à-dire  l’opportunité de disposer de marchés élargis avec possibilité de bâtir des usines plus grandes dont les coûts de production unitaires seront plus bas. Evidemment seuls certains pays auront la chance d’abriter ces nouvelles entreprises et l’effet de polarisation jouera contre certains des membres. Il faut dire que l’on tient un point de friction majeur pour les groupements régionaux en pays sous-développés.

 

En plus de cela,  la concurrence, au moins à court et moyen termes, est, aussi à l’origine de baisse d’activités,  de sous-emploi et  de pertes fiscales, donc d’injustice entre membres.

 

Pour toutes ces raisons un pays membre peut se retrouver dans une situation pire qu’en cas de non participation et il quittera. C’est pourquoi les systèmes de compensation sont importants. Historiquement, ces systèmes ont pris trois orientations principales: compenser les revenus perdus; stimuler ou aider à créer des activités dans les pays défavorisés; et instaurer des règles différenciées.

 

7.      Compenser les revenus perdus.

 

Dans beaucoup d’UD, en plus de la liberté de circulation des produits et du TEC, les membres ont une même administration douanière qui gère en commun les droits de DD et dans certains cas les impôts indirects. La  règle de répartition de ces recettes est que chacun reçoit les recettes perçues sur les produits consommés chez lui. C’est le principe du lieu de consommation. Au lieu d’appliquer strictement ce principe, une partie de ces recettes est versée dans un fonds et utilisée pour compenser les perdants. On a vu ce type de fonds dans la CAE des années 60 et 70 (Fonds de répartition) et dans l’UDEAC (Union douanière des Etats d’Afrique Centrale) des années 60 et 70 (Fonds de solidarité). Dans tous ces cas, les pays les plus avancés du groupe contribuent le plus et en reçoivent le moins (le Kenya dans la CAE et le Cameroun et le Congo dans  l’UDEAC). Ce mode de compensation a peu satisfait car ces organisations ont été dissoutes ou sont entrées en longue léthargie. En fait, les pays perdants n’étaient pas intéressés à percevoir un revenu au total assez marginal, mais à monter des activités générateurs de revenus et d’emplois. Pour être efficace, les fonds de répartition auraient être substantiels en vue d’encourager la production chez les pays arriérés

 

8.      Stimuler les activités dans les pays perdants

 

Durant les années 60 et 70, les pays membres ont essayé de planifier et de se répartir les industries futures en décidant de leur localisation. Cette politique était difficile à mettre en œuvre et l’on a essayé, l’échec a toujours été au rendez-vous. Une approche plus subtile a été de créer des banques régionales de développement. Ces banques avaient pour mission de financer le développement en privilégiant les membres les moins avancés. Ces banques ont rencontré des succès divers, mais en général ont exercé un impact plutôt modeste. Elles sont néanmoins parvenues à survivre à la déconfiture des groupements qui les avaient créés. Mentionnons la Banque de Développement des Etats des grands lacs, BDEGL (pour la CEPGL), East African Development Bank, EADB (pour la CAE),  Preferential Trade Area Bank, PTA Bank (COMESA) …

 

9.      Instaurer des règles différenciées

 

Pour tenir compte des niveaux de développement initiaux différents, les regroupements ont admis que les membres les plus arriérés n’appliquent pas toutes les règles convenues. Le cas le plus répandu consiste à admettre qu’un membre ne désarme son tarif que partiellement, soit temporairement, soit pour une longue période. Mentionnons la taxe de transfert dans la CAE que la Tanzanie et  l’Uganda pouvaient appliquer aux exportations kenyanes sans que le Kenya ne rétorque. De façon générale des règles dérogatoires sont souvent admises pour les membres les moins avancés.

 

Conclusion

 

Avec l’expérience des 50 dernières années, le concept d’intégration s’est élargi et l’intégration régionale est vue aujourd’hui comme un processus multidimensionnel destiné à l’aménagement d’un nouvel espace de développement on  stimule la liberté des échanges et l’ouverture à toute forme de coopération: flux de biens et services, liberté de circulation des gens, des idées, de la culture et de l’information, infrastructures intégrées, politiques communes et institutions partagées, etc. A ce stade, quelques conseils tirés  des succès et des échecs des expériences d’intégration des années 60,70 et 80 entre pays en voie de développement, peuvent être avancés:

 

-          les regroupements régionaux doivent être ouverts à l’économie globale et éviter de se replier sur soi.

-          commencer petit et en petit nombre car trop d’ambition et un grand nombre de participants  rendent les problèmes à résoudre trop complexes, et la coordination, la définition des priorités et séquençage trop difficiles, particulièrement en pays sous développés à ressources humaines ou /et financières modestes.

-          rechercher des résultats concrets susceptibles de soutenir l’enthousiasme des participants.

-          mettre sur pied des systèmes de compensation crédibles et fonctionnels pour dédommager les perdants.

-          adopter des parcours et des rythmes correspondant aux possibilités des membres et accepter des progrès à la carte.

-          adopter le principe de subsidiarité.

 

L’entrée du Burundi dans la CAE est une décision stratégique importante car rester à l’écart n’est pas une option. Cependant  tirer un juste bénéfice de cette décision demandera que la « Maison Burundi » analyse les défis et opportunités qui se présentent à elle,  change de paradigme et commence à penser ‘régional’ plutôt que simplement national, élaborer des stratégies, des politiques et des programmes servant notre intégration dans la région. Notre situation de départ est défavorable en matière d’échanges commerciaux, de base de production, d’infrastructures, de développement des ressources naturelles et humaines, de climat et opportunités d’investissements. Nous devrons donc compenser par l’effort, l’intelligence et la cohérence dans les réformes.

 

Nous devons entreprendre des réformes radicales pour séduire les investisseurs en ayant à l’esprit que nous sommes en concurrence avec nos partenaires et avec les pays tiers. Nous devons créer un cadre macro-économique et légal stable, un climat d’investissement accueillant, réformer profondément l’administration publique pour la rendre efficace, et capable de coordonner  l’ambitieux programme d’intégration dans la CAE; nous devons bâtir, avec nos voisins, une infrastructure de transport et énergétique susceptible de soutenir la croissance; nous devons encourager le secteur privé à jouer un rôle de moteur de la croissance en le libérant de diverses entraves qui handicapent sa compétitivité et sa créativité ; nous devons élargir et diversifier notre base de production pour participer aux flux des échanges régionaux.

 

Le secteur privé doit sortir de sa léthargie et être prêt à jouer un rôle majeur dans le processus d’intégration, il doit aussi se réformer et ouvrir son horizon, examiner ses points forts et faibles et être prêt à concourir.

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