PRESENTATION DU VOLUME QUELLE ETHIQUE POUR LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE

La présente publication est le résultat d’un panel lors de la 21^ème Conférence Annuelle du Réseau Africain d’Ethique des affaires (Business Ethics Network, BEN-Africa en sigle), tenue à Kigali, Rwanda, du 1^er au 5 novembre 2022 sur le thème : Société, Droits et Ethique des affaires. La Revue Ethique et Société est fière d’avoir été un partenaire qui avait abrité cette conférence. 

Cette conférence avait été précédé par un atelier de l’Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC) sur la question de l’enseignement des d’Ethique et d’Intégrité dans les établissements scolaires, comme une voie durable de prévention et de la lutte contre la corruption. En effet, l’ONUDC a lancé une initiative appelée GRACE (Global Resource for Anti-Corruption Education and Youth Empowerment ou, en français, Ressource Globale pour l’Autonomisation de la Jeunesse par l’Education contre la Corruption). L’objectif de cette initiative est de « favoriser une approche holistique visant à donner à la prochaine génération les moyens d'agir avec intégrité, d'être intolérant face à la corruption et aux pratiques non éthiques. Sa devise est de former les dirigeants intègres de demain » (ONUDC, 2021). Ainsi, ce numéro spécial est le résultat de cette collaboration et ce partenariat.

Comme le titre l’indique, le panel portait sur l’éthique des partenariats public-privé.^[1] Elle comportait quatre interventions principales que nous pouvons subdiviser en trois séries. La première série comporte deux interventions à savoir « Le partenariat public-privé : L’éthique au-delà de l’efficacité et de la performance » et « Ubuntu et gouvernance des PPP : enjeu de la rationalité relationnelle (ici publié sous le titre, ubuntu et partenariat public-privé : enjeux du débat sur les rationalités). Ces deux interventionsdiscutent des fondements théoriques éthiques des PPP avec une c-ertaine inspiration philosophique. Il s’agissait de théoriser sur les PPP en étalant leur développement historique pour mieux les comprendre, démarquer leurs enjeux et les contextualiser en montrant leurs implications éthiques.

Ainsi, le premier chapitre de Symphorien Ntibagirirwa, est une suite réfléchie et approfondie d’un atelier sur le Partenariat Public Privé (PPP) animé par l’Institut de Développement et d’Ethique Economique, IDEE au Burundi, en septembre 2018. Il a bénéficié de la lecture du livre de Georges Enderle, à savoir Corporate Responsability for Wealth Creation and Human Rights (Enderle, 2021) qui distingue entre la richesse publique et la richesse privée d’une part, et conçoit les biens publics en termes éthiques comme des droits humains, d’autre part. Bien qu’elle soit récente au Burundi et dans certains pays africains, le PPP est devenu une pratique courante dans les processus de développement économique. Il est le recours pour fournir aux citoyens les biens et des services dans les pays en développement confrontés au problème du financement du développement.

Mais au-delà du problème pratique de financement du développement, le PPP est venu comme une solution à un double problème. D’une part, le PPP est venu interroger la sphère publique où le « Tout-Etat » était considérée comme « le lieu de l’inefficacité, de la lourdeur et de la désuétude » (Yaya, 2005, p. 15) dans l’approvisionnement des biens et des services.  Il s’agit de voir si la culture de l’entreprise privée peut apporter une plus-value dans la pratique étatique du développement et de l’économie. D’autre part, le PPP interroge le dogmatisme du marché qui prêche le « Non-Etat » ou l’état minimal dans le processus du développement et de l’économie. Avec la contre-révolution néolibérale des années 1970, le secteur privé est considéré comme l’arène de l’efficacité et de la performance à même de stimuler la croissance économique et le développement.

A la recherche d’une réponse adéquate, le PPP devient le point de convergence entre les sphères publique et privée. Cette convergence privilégie la coopération plutôt que l’exclusion mutuelle. Dans cette coopération, le Tout-Etat et Non-Etat convertis en « Mieux-Etat » « a la légitimité de procéder aux arbitrages entre les objectifs sociaux et économiques, définir le cadre institutionnel (légal, contractuel et réglementaire)… » du PPP comme gardien de la justice (Aubert & Patry, Mars 2004 , p. 8).

La question qui se pose est celle de la place des citoyens dans le PPP. Sont-ils condamnés à n’être que les consommateurs ? Cette réflexion cherche à articuler une éthique de cette coopération entre le public et le privé en redéfinissant la place des citoyens comme agents plutôt que des patients-bénéficiaires des PPP. Il soutient que l’éthique va au-delà de l’efficacité et de la performance ainsi que le simple partage des risques. Dans ce processus, le concept du PPP est (re)défini en revisitant les différentes théories qui l’ont inspiré ainsi que sa pratique actuelle. Il soutient que, bien que le PPP soit un véritable lieu de la performance grâce à la responsabilité et la redevabilité, il y a lieu de donner la priorité à l’éthique comme guide-éclaireur qui permet à l’agent public et à l’agent privé de puiser dans leur intuition ce qui est moralement convenable et administrativement rationnel pour l’intérêt public.

Le chapitre« ubuntu et partenariat public-privé : enjeux du débat sur les rationalités » tente de cerner conceptuellement le PPP pour repérer ses racines avant de le recadrer dans la valeur d’ubuntu. Il s’agit de toute la question d’humaniser le PPP. Jean-Marie Katubadi-Bakenge soutientque le terme de partenariat public-privé (PPP) englobe toutes les formes d’association du secteur public et du secteur choisis pour mettre en œuvre des services publics. Les relations entre les deux secteurs s’inscrivent dans le cadre des privatisations et de la sous-traitance. Les investissements nécessaires à la fourniture des services sont financés à moitié ou en totalité par le prestataire privé. L’amortissement de ces investissements et leur exploitation sont payés par les usagers ou par une collectivité publique (Frédéric, Voisin et Trosa, 2006).

Quatre niveaux d’analyse se combinent à l’heure actuelle pour expliquer le développement des PPP comme formes d’association entre le secteur public et le secteur privé :

1. La persistance de la fragilité des finances publiques,
2. La frustration grandissante de l’opinion publique à l’endroit de la qualité des services publics,
3. La montée en puissance d’une rhétorique d’inspiration néolibérale qui fait la part belle au recours à des mécanismes de marché pour la fourniture de services publics,
4. Le mimétisme institutionnel.

La pratique de faire travailler ensemble les organismes publics et des entreprises de la sphère privée suscite le débat sur les difficultés budgétaires et une efficience accrue dans les acteurs publics. Ce débat incline à soutenir la thèse selon laquelle la question de la gouvernance se pose avec acuité et révèle l’incapacité de nos Etats à être maitres dans leurs domaines d’activité régalienne (cas des activités dans le secteur de la défense).  

L’étendue du problème a contribué à forger l’image d’arrangements opaques, excessivement favorables aux intérêts privés et source de corruption des pouvoirs publics. Pour y faire face, il est indispensable de recourir à la pratique d’Ubuntu, en s’appuyant particulièrement sur la rationalité relationnelle afin de prévenir le risque de détournement et de barrer la route à la rationalité d’inspiration néolibérale ainsi qu’à la logique du marché. 

De quoi s’agit-il lorsqu’il est fait mention de la rationalité relationnelle ? En quoi celle-ci est-elle considérée comme l’enjeu majeur de cette communication ? Selon la philosophie d’Ubuntu, la raison repose sur la relation. Celle-ci permet la sortie du monde marqué par l’individualisme et le non partage ; car la raison de la philosophie d’ubuntu met l’accent sur le partage, la communauté et la solidarité entre les gens. Aussi exige-t-elle que l’être humain soit toujours considéré comme une fin et jamais comme un moyen ou objet d’une quelconque ‘‘mercantilisation’’. La rationalité d’ubuntu est subordonnée à la ‘‘relationalité’’. Celle-ci comprend la rencontre interhumaine dans une sorte d’interdépendance. Ceci engendre ‘‘la rationalité relationnelle’’ dont l’impératif catégorique se formule ‘‘un individu dépend des autres pour être une personne » (Munyaradzi F.M, 2019).

C’est en ceci que réside l’enjeu de cette étude dont l’objectif est d’humaniser le type l’approche partenariale entre le public et le secteur privé. La formule ‘‘un individu dépend des autres pour être une personne » évoquée ci-haut peut servir de cadre de discussion sur l’humanisation des PPP. La formule renseigne que c’est par sa relation aux autres qu’une personne s’humanise. Pour ce faire, il est difficile de ‘‘supprimer les relations en les lavant à l’eau’’ ou les dénouer parce qu’elles sont comme ‘‘les nuages qui s’interpénètrent’’ (Oleko, 1979).  Il en ressort, d’une part, la critique de l’individualisme qui, comparé à la philosophie d’ubuntu, demeure une illusion au regard du patrimoine commun que les humains partagent, d’autre part, le soutient de la thèse de la communauté comme un tout organique où l’’être humain évolue dans une intersubjectivité avec les membres de la société, le monde naturel et invisible.

La deuxième série comporte aussi deux interventions, à savoir « Les Partenariats Publics Privés axés sur la Consommation Citoyenne peuvent-ils accélérer la réalisation des Objectifs de Développement Durable ? » et « Le Pouvoir » de l’inclusion, un tournant pour le développement ». Les réflexions issues de ces interventions sont un atterrissage des PPP sur le terrain de la praxis. Comme les titres l’indiquent, il s’agit de confronter les PPP aux objectifs du développement durable (ODD) et à la question du développement inclusif. Mais fondamentalement, derrière la praxis, la question qui reste posée est celle de la part morale ou l’éthique du citoyen comme bénéficiaire des PPP.

Ainsi, le troisième chapitre est « Les Partenariats Publics-Privés axés sur la Consommation Citoyenne peuvent-ils accélérer la réalisation des Objectifs de Développement Durable[2] ? »Mamadou Habib Diallo remarque que« Consommer ce l’on produit et produire ce l’on consomme »a longtemps été associé à une forme de patriotisme économique, aux antipodes des valeurs libérales et des principes du libre marché. Trois paramètres innovants prêtent à reconsidérer ce paradigme qui n’est pas si récent. En premier lieu, le secteur du transport est le premier émetteur de gaz à effet de serre, avec plus 15%, (IPCC 2022). Ses impacts sur l’environnement sont nombreux : pollution de l’air et de l’eau, propagation de maladies respiratoires et cardiovasculaires, nuisance sonore, modification des paysages et forte contribution au réchauffement climatique. En deuxième lieu, la dégradation de l'environnement réduit le volume et la productivité du capital naturel et diminue la capacité des populations à générer des revenus (ODD N°1), augmentant de fait la pression sur les ressources naturelles, voire même leur épuisement, et installant de facto un cycle permanent de pauvreté. Troisièmement, les produits importés en Afrique franchissent de longues distances. Ils viennent fragiliser les économies locales en les rendant peu innovant, peu créatrices de valeur ajoutée et donc peu génératrices de richesse domestique. 

Ainsi, l’objectif de cette réflexion est de construire des PPP axés sur les consommateurs locaux, appelés consom-acteurs. Cet objectif trouve aussi la force dans la révolution culturelle prônée par la Charte de la Renaissance Culturelle et par l’Agenda 2063 de l’Union Africaine. Chemin faisant, on ne réduit pas seulement les distances et donc les impacts négatifs du transport sur l’environnement. Plutôt, on garantit aussi aux populations des revenus qui accélèrent la réalisation d’au moins quatre Objectifs de Développement Durable (ODD), à savoir :  Zéro pauvreté (ODD N°1), l’accès aux services de santé (ODD N°2), l’accès à l’alimentation (ODD N°3) et l’accès à une éducation de qualité (ODD N°4). Ainsi, la suggestion est que les partenariats public-privé doivent entrer dans la logique des Objectifs du Développement Durable donc nous contemplation l’échéance à l’horizon 2030.

La deuxième intervention de la deuxième série est Le « pouvoir » de l’inclusion : un tournant pour le développement ». Cette intervention ne porte pas nécessairement sur le Partenariat Public-Privé et ne faisait même pas partie des interventions du panel proprement dit. Cependant, elle s’accorde bien avec la question du PPP. De fait, le dernier Objectif du Développement Durable concerne la question du partenariat. Il s’agit de « nouer les partenariats efficaces et inclusifs pour atteindre les ODD ». Cette inclusion touche les gouvernements, le secteur privé et la société civile qui constitue le triangle du développement.

Ainsi Cathy MariaAsimbola explore les pistes offertes par l’introduction du terme « inclusion » dans le développement international afin de cerner ses avantages et ses inconvénients. L’inclusion est très acclamée pour son « pouvoir » dans la dynamique du développement. Il est rendu riche par son caractère abstrait soumis à de questionnements relatifs à la participation. Aujourd’hui, plus que jamais, le développement exige la participation. Alors que les logiques de l’Etat développeur ou planificateur du développement et celle du marché se sont souvent caractérisées par la compétition exclusive, la logique du développement aujourd’hui fait appelle à la coopération. Le développement communautaire elle-même qui a tendance à échapper aux besoins de marché et à la coordination de l’Etat est interpellé par la participation de tous les acteurs sans laquelle l’inclusion ne serait qu’un concept.

Ainsi, le Sommet sur l’inclusion organisé en mai 2022 par la Banque Mondiale servira comme point de départ et d’analyse dont l’objectif est de contribuer aux réflexions sur la recherche d’un/des modèle(s) de développement en Afrique.

La troisième série comporte une seule intervention. Il s’agit d’une réflexion sur le « Budget programme ou budget axé sur les résultats au Burundi : évolution ou révolution dans la politique de budgétisation ? ».  Cette réflexion ne fait pas partie des interventions du panel. Elle n’avait même pas été écrite pour la conférence de BEN-Africa. Elle a été écrite plus tard d’une part pour montrer son lien avec les PPP d’autant plus que les deux font parties de la Nouvelle Gestion Publique dont l’objectif est de défaire et de transformer l’administration bureaucratie peu performante et budgétivore en administration plus performante, efficace est effective. Or la performance, l’efficacité et l’effectivité sont reconnues comme des vertus de l’entreprise privée qui est appelée à être partenaire du secteur public. Le budget programme et le PPP sont complémentaires.  L’argument central est que le PPP et le budget-programme nécessitent une éthique des affaires publiques. D’où le titre de tout ce volume : Le Partenariat public-privé face à l’éthique des affaires publiques.

Ainsi, Symphorien Ntibagirirwa traite de cette question du « Budget-programme ou budget axé sur la performance, ou encore budget axé sur les résultats ». Ce type de budget n’est pas seulement le résultat d’une évolution, mais aussi d’une véritable révolution. Il s’agit d’un décollage du budget dit de moyens d’autant plus qu’il s’appesantit sur la performance et les résultats. Ce chapitre essaie de définir, comprendre le concept du budget programme pour démarquer son importance pour les pays en développement en portant en esprit le Burundi, comme cas. Il soutient que le budget programme fait partie des réformes en administration publique issues de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) des années 1980/1990. L’objectif du NGP est d’insuffler l’esprit et les vertus de l’entreprise privée dans l’administration publique fortement critiquée pour sa bureaucratie afin qu’elle soit plus efficace, plus effective et plus performante pour le bien des citoyens spécifiquement et le bien commun en général.

Le budget programme pose une question éthique tout en la répondant en même temps. En effet, si les agents publics se posent la question d’éthique, ils se la posent uniquement en termes de « contrôle externe », appelons là l’éthique externe. Cette éthique externe comprend les vertus de l’entreprise privée : l’efficacité, l’effectivité, la performance, les résultats quantifiables ou qualifiables, ainsi que des valeurs professionnelles. Il s’agit ici d’une éthique externe des affaires publiques.

Le point de cette réflexion est que l’éthique externe seule ne saurait réguler suffisamment le comportement individuel et collectif des agents de l’administration publique. Le budget programme a aussi besoin du contrôle interne. Il s’agit du processus d’humanisation qui ramènerait les agents publics à eux-mêmes comme humain, donc responsable et capable d’intuition éthique. Une telle intuition est la clé éthique pour la délibération et la prise des décisions utile à l’intérêt général dans les affaires publiques.

Ainsi, le budget programme doit tirer des deux bouts. Le bout de l’éthique externe des affaires publiques d’une part et, d’autre part, le bout de l’éthique interne. La résultante est un juste milieu aristotélicien comme prix éthique du budget programme.