Abstract:
Benefit sharing is a mechanism that can enable riparian countries to share diverse benefits derived from water resources generally rather than physical water per se. This approach transforms trans-boundary water governance from a Zero Sum Scenario (ZSS) to Positive Sum Outcomes (PSO), where all stakeholders benefit from cooperation. The Zero Sum Scenario undermines collective action because gains by one actor or country results in loss to others as in the Chayanovian model. Zero sum scenarios imply sharing a cake of a fixed size. Viewed through a Boserupian lens, benefit sharing opens up the possibility of expanding the size of the ‘cake’ so that all users can gain from effective water utilization. Some researchers argue that, although benefit sharing sounds simple and logical, the application of the concept is difficult in practice. This study aims to assess how trans-boundary institutions could adopt a benefit sharing framework in the Eastern Nile River sub-basin in the context of the shifting political landscape in Egypt and the reconfiguration of political boundaries due to the division of Sudan into two countries which is most likely going to increase chances of cooperation within the Blue Nile.
1. Introduction
L'objectif de cette étude est de contribuer au débat en cours concernant le partage des bénéfices du Bassin du Fleuve Nil. Elle se concentre sur certaines questions cruciales des pays de la partie Orientale du Bassin notamment, l’Ethiopie, le Soudan et l’Egypte. Cette étude est même plus opportune étant donné les changements survenus en Egypte et le référendum au Sud Soudan qui a voté majoritairement pour sa séparation du Soudan depuis 9 juillet 2011.
Le partage des bénéfices tente d’éviter ce que Scheumann et al (2008) appelle «race to the pump house» dans le contexte les bassins transfrontiers fluviaux. Cependant, le partage des bénéfices est un concept extensif qui inclut aussi la coopération au sens large pour adresser « la tragédie des questions communes» (Ostrom 1990; Ostrom et al 2002; Murphree 1991& 2000; Agrawal & Ribot 2000), usage partagé de ressources en eau transfrontalières, forêts, biodiversité, et répondre au changement climatique (Chaumba et al 2003). Par exemple, durant le Congrès Mondial sur les Parques en 2003, l'approche transfrontalière a été promue sous la dénomination 'des bénéfices au-delà des frontières (Wolmer 2003). Zbicz (1999) suggère que « la nature tient rarement des frontières politiques. Ainsi il y a lieu d'avoir une gestion intégrée de ressources qui pourrait aller au-delà des frontières nationales ». Le partage des bénéfices requiert une coopération dans tels domaines comme la communication et investissement conjoint (Sadoff et Grey 2005).
Cette étude évalue les liens amont-aval par le biais du partage des bénéfices, le Paiement pour des Services Environnementaux (PSE), ainsi que les concepts de gouvernance des eaux. Elle utilise cette connaissance pour proposer des voies pour encourager le partage de bénéfices transfrontaliers dans le Bassin du Nil Oriental. Le cadre conceptuel du partage de bénéfices pourrait servir d'un point d'accès pour renforcer les dispositions institutionnelles qui favorisent la coopération transfrontalière amont-aval.
De plus, cette étude considère l'opérationnalisation du concept de partage de bénéfices en tenant compte des expériences dans la promotion du concept d'équité tel qu’il a été défini par les Règles de Helsinki 1966 et la Convention des Nations Unies de 1997 qui porte sur la Loi de l’usage non-navigationnel des Cours d’Eau Internationaux. Ni les Règles ni la Convention n'ont aidé à surmonter de l'ambivalence dans l’application du concept d' « équité » dans des bassins fluviaux africains (Klaphake 2006; Lautze et Giordano 2008). Dans ce contexte, Sadoff, Grey & Whittington (2002) soutiennent que la coopération dans les bassins fluviaux transfrontaliers est importante. Le défi majeur auquel le ‘partage de bénéfices’ doit faire face est comment traduire la théorie dans la pratique, en tenant du pouvoir et des intérêts asymétriques dans les bassins fluviaux, comme le Nil (Waterbury 2002; Conway 2005).
2. Méthodes
Nous utiliserons le Cadre de Partage de Bénéfices décrit par Sadoff &Grey (2002 & 2008) et la littérature disponible sur le partage de bénéfices. Nous avons aussi interviewé des informateurs clés, particulièrement ceux qui travaillent au Secrétariat de Bassin du Nil et les Bureaux de Programme d'Action Subsidiaire, comme celui du Nil Oriental (PASNO).
3. Cadre de partage de bénéfice
La meilleure gestion des écosystèmes offre « des bénéfices au fleuve »; avec la gestion coopérative de fleuves partagés, ces bénéfices peuvent être accrus (la production alimentaire et l’énergie par exemple); l’allègement des tensions dans les états riverains réduit les coûts à cause du fleuve; et la coopération entre des états riverains mène à l'intégration économique, aboutissant « ainsi aux bénéfices au-delà du fleuve » (Sadoff & Grey 2002). Les tentatives dans le sub-bassin du Nil Oriental seront revues dans le contexte de cette typologie de partage des bénéfices.
Il y a de nombreux défis et des opportunités liés à la gestion coopérative des bassins fluviaux internationaux (Voir le Tableau 1). La coopération transfrontalière pourrait permettre aux états riverains d’éclairer les questions obscures, satisfaire la demande accrue de l’eau, réduire les tensions dans les relations régionales; promouvoir la conservation du sol et de l’eau, la production agricole et énergétique, le marché régional et le commerce frontalier.
Table1: Les types de coopération et avantages des fleuves internationaux
Types de coopération |
Défis |
Opportunités |
T1 : Bénéfices accrus pour le fleuve |
Dégradation de la qualité de l’eau ; tension, marécage, biodiversité |
Amélioration de la qualité de l’eau et des cours d’eau, conservation du sol, biodiversité ; durabilité compréhensive |
T2. Bénéfices accrus du fleuve |
Demande accrue de l’eau, gestion non-optimal des ressources d’eau ; |
Amélioration de la gestion des ressources d’eaux pour les barrages hydroélectriques et pour la production agricole, gestion de la sécheresse et des débordements des eaux, la conservation de l’environnement et de la qualité de l’eau. |
T3 : Réduction du coût à cause du fleuve |
Des relations régionales tendues et leur impact sur l’économie politique |
Shift politique vers la coopération et le développement |
T4 : Bénéfices accrus au-delà du fleuve |
Fragmentation régionale |
Intégration de l’infrastructure régionale, marché et commerce |
Source : Sadoff & Grey 2002 : 393 |
3.1. Bénéfices à la rivière ('Rivière Écologique)
Des efforts coopératifs de reconstituer et de protéger des bassins fluviaux partagés peuvent s’inspirer de l’exemple du fleuve Rhin (Sadoff & Grey 2002). Suite à la pollution du Rhin, le poisson de l’espèce saumon a disparu du fleuve depuis les années 1920. Pour résoudre ce problème, les Ministres des huit états riverains du Rhin se sont rencontrés en 1987 et se sont convenus de repeupler le fleuve avec comme devise « Saumon 2000 ». Suite aux efforts concertés de ces pays et l’allocation des fonds suffisant, le poisson a refait surface au Rhin comme prévu en 2000. Les leçons que l'on peut tirer de cet exemple sont comment la coopération sur des ressources en eau partagées rapporte des bénéfices écologiques au fleuve.
3.2. Bénéfices de la rivière' (Fleuve économique[1])
Dans ce contexte, deux exemples seront utilisés. Le premier est celui du fleuve Sénégal où le Mali, la Mauritanie, la Guinée et le Sénégal coopèrent pour gérer le cours du fleuve et produire l’énergie hydro-électrique en utilisant des ressources communes et en mettant en place des mécanismes de partage des bénéfices. Jusqu’à maintenant, les résultats de l'Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal des accomplissements (OMVS) inclut: (i) la construction de deux barrages d’irrigation et deux barrages hydro-électriques, (ii) mise en œuvre des projets de gestion environnementale, (iii) création d'un observatoire pour l'environnement, et (iv) adoption d’une Charte de l’eau (ENTRO 2007).
Le deuxième exemple est le Projet de l’Eau de Région Montagneuse du Lesotho (Lesotho High Water Projet [LHWP]) qui a été conçu pour renforcer le fleuve Orange tant pour le bien du Lesotho que pour le bien de l'Afrique du Sud. Comme le souligne Vincent Roquet et al (2002: 50), LHWP avait un double but: (i) contrôler et réorienter une partie des eaux du fleuve Orange des montagnes du Lesotho vers le fleuve Vaal par une série de barrages et des canaux pour leur utilisation dans la province du Gauteng en Afrique du Sud, (ii) profiter du différentiel principal entre la région montagneuse et les plaines du Lesotho pour produire l'hydro-électricité au Lesotho afin de pourvoir à ses besoins (Vincent 2002).
Pour atteindre les deux buts, les deux parties se sont convenues de partager le coût de construction proportionnellement à leurs bénéfices respectifs. Selon l'accord entre les deux pays, l'Afrique du Sud a consenti de payer le Lesotho pendant 50 ans pour l'eau transférée ; ce qui représente actuellement 5 % du Produit Intérieur Brut du Lesotho. En retour le Lesotho reçoit toute l'hydro-électricité générée par ce projet. Les deux parties considèrent l’accord sur l'eau et l’énergie comme un partage équitable des bénéfices (Sadoff & Gris 2002a).
3.3. Réduction des coûts à cause du Fleuve (Fleuve Politique)
Les coûts encourus à cause de la présence de ressources en eau partagées sont toujours élevés pour les fleuves qui coulent dans les régions arides et semi-arides, comme le Jourdain, le Nil et l'Euphrate-Tigre. Les rapports tendus et des disputes, qui sont longtemps les normes plutôt que des exceptions dans ces bassins fluviaux, ont freiné l'intégration régionale et alimenté la fragmentation. Comme l’a souligné Sadoff et al (2002a: 398) en référence aux fleuves ci-dessus, il y a "peu de flux entre les pays de bassin sauf la rivière elle-même – il n’y a ni emploi, ni énergie, ni transport, ni échange commerciaux". La coopération pourrait venir des fleuves eux-mêmes.
3.4. Bénéfices au-delà du fleuve (Rivière Catalytique)
Il prévoit autres flux que le fleuve lui-même, comme l’amélioration de la communication et les échanges commerciaux (Sadoff et al 2002a : 398). Les mêmes auteurs (2002a : 399) ont déclaré que "la coopération sur la gestion fluviale partagée peut permettre et catalyser des bénéfices 'au-delà de la rivière', par des liens plus directs dans l'économie et des liens moins directs par la réduction des tensions ainsi que l’amélioration des relations". Un bon exemple pour un tel avantage est le Bassin du fleuve Mékong. Pendant les années de conflits dans la région, le Laos fournissait toujours l'hydro-électricité à la Thaïlande. De même la Thaïlande achetait du gaz au Myanmar et à la Malaisie et l'hydro-électricité au Laos et à la Chine. En réalité, les transactions riveraines ont favorisé l'interdépendance entre ces pays.
4. Expériences de gouvernance internationale transfrontalière de l’eau
Cette section s’inspire de l’expérience internationale sur la gouvernance transfrontalière de l’eau pour tirer les leçons qui pourraient contribuer aux discussions en amont et en aval dans le contexte du Nil Oriental. Les exemples utilisés sont les fleuves de la Colombie, le fleuve Senqu/Orange, le fleuve Sénégal et le fleuve du Mékong.
4.1. Bassin du fleuve de la Colombie
Le fleuve de la Colombie a une longueur de 1952 km et a sa source dans la Province canadienne de la Colombie Britannique. Il coule dans l'État américain Washington. C'est le quatrième plus grand fleuve en Amérique du Nord, ayant des tributaires tant au Canada qu'aux États-Unis. En tout, le Bassin du fleuve Colombie couvre une superficie de 640,000 km² (Paisley 2002). Il rassemble aussi les eaux de la neige qui cause des fois l'inondation sérieuse le long de son cours fluvial, surtout en aval dans les États-Unis d'Amérique. Lors des négociations du bassin du fleuve Colombie, il y avait plus des projets hydrauliques en aval qu'en amont, y compris le développement hydroélectrique, la prévention des inondations et la régulation en aval aux USA.
Le premier accord de partage des eaux du fleuve a été signé entre la Grande-Bretagne (pour le Canada) et les États-Unis d'Amérique le 11 janvier 1909. En 1961, les USA et le Canada (plus tard la responsabilité est passée à l'état de Colombie britannique) a signé le Traité du fleuve Colombie qui a été ratifié de nouveau en 1969 (Wolf 1999). Le traité a été signé pendant 60 ans avec une possibilité de renégociation après trente ans.
Les développements hydrauliques à Duncan (1968); Keenleyside (1969) et le Mica (1975) le calcul inclus sur les rentrées économiques qui viendraient du barrage et plus tard, explicitement, la participation des communautés locales. Conformément à l'accord, le Canada devait construire trois barrages supplémentaires pour prévenir les inondations et fournir l’énergie hydroélectriques aux USA. En retour, le Canada obtenait à bas prix les avantages en aval aux USA et le droit à la moitié de l'électricité produite suite au stockage des eaux et la régulation des inondations (Wolf 1999). Les droits d'électricité pour 30 ans ont été vendus par la Colombie britannique pour une valeur 254 millions de dollars et ce montant faisait partie du coût de la construction du nouveau barrage. Actuellement, la Colombie britannique reçoit la tranche pour la seconde moitié des 60 ans. En 1973, les USA ont aussi construit le barrage Libby dans son territoire après la consultation du Canada qui a la partie en amont.
L'Accord sur le fleuve Colombie, initié par les États-Unis, est signe clair des efforts du gouvernement canadien (en amont) de faire suite à la réciprocité (Wolf 1999; Jones 2001; Wolf et al 2003). Le cas de la Colombie illustre aussi l'importance du partage des bénéfices qui émane du regard au-delà de l'eau physique pour considérer l'investissement infrastructurel. Un Fonds de Partage de revenus a été placé pour le bassin de la Colombie en 1995 avec une dotation de 295 millions de dollars canadiens. Le but principal de ce fonds est de s'assurer que les 170,000 résidents, qui étaient affectés par le traité obtiennent quelques avantages. Un montant total de 250 millions de dollars canadiens a été investi dans des projets énergétiques avec 45 millions investis dans des projets non-énergétiques. Le fonds a aussi reçu 2 millions de dollars canadiens pour des coûts opérationnels entre 1991 et 2010 (ÉGRÉ 2007). On pourrait aussi noter une capacité institutionnelle unique et forte des deux parties pour atteindre à cet accord (Wolf 1999).
Ainsi, pour générer et récolter des avantages mutuels de la part des états riverains en amont et en aval, comme le Nil, l'établissement d'institutions efficaces et le renforcement des capacités devient impérieux.
4.2. Le bassin de la Rivière Sénégal
Le fleuve Sénégal a 1800 km de long et part de la région montagneuse de Futa Jallon en Guinée et finit par l'Océan Atlantique par le Sénégal. Il couvre une superficie totale de 300 000 km² avec une population de 2.7 millions d’habitants. Les quatre pays de bassin du fleuve Sénégal sont la Guinée, le Mali, la Mauritanie et le Sénégal. L'Organisation de Bassin du Fleuve Sénégal se concentre sur la gestion commune et l'expansion d'approvisionnement en eau de ce bassin (cf. Lautze & Giordano 2008). La Commission de Bassin du Fleuve Sénégal a été formalisée en 1958 après l'indépendance de la Guinée. Le Comité Inter-états pour le Développement du Bassin du Fleuve Sénégal a été formé le 26 juillet 1963 à Bamako, Mali. Après l'indépendance, la coopération était perçue comme une façon de coordonner des études sur les investissements hydrologiques du bassin.
En 1968, en réponse aux appels panafricains de coopération, l'Organisation des États Riverains du Fleuve Sénégal, à savoir, l'Organisation des Etats Riverains du Bassin du fleuve Sénégal (OERS), a été formée par les quatre états riverains. Les objectifs d'OERS n'ont pas été clairement définis au début. Plus tard, en 1972, le Mali, la Mauritanie et le Sénégal ont formé l'Organisation de Développement de la Vallée du Sénégal (OMVS), dans le but d'harmoniser les investissements pour l’irrigation et réduire l’impact de la sécheresse causée par une pluviosité irrégulière et faible dans la région. L'Accord de 1972 est toujours en vigueur et vise :
à promouvoir l'exploitation coordonnée des ressources du bassin du fleuve Sénégal pour assurer un revenu durable pour les habitants du bassin, et ainsi diminuer la vulnérabilité des économies des états membres due aux aléas climatiques, et accélérer la coopération économique inter-état (Sadoff Non daté).
En 2002, une charte de l’eau qui préconisait le développement durable a été signée. En effet, la charte proposait la mise en application des principes de gestion intégrée des ressources en eau (Integrated Water Resource Management (IZRM)) sur de telles questions, comme la participation et l'équité. Les avantages en termes d'irrigation, l'électricité et la navigation fluviale se sont accumulés pour les trois pays membres. Plus de 1 milliard de dollars ont été collectés pour financer la construction d’un barrage, de l'irrigation et pour le soutien institutionnel.
Le bassin du fleuve Sénégal est considéré comme un succès dans l’établissement d’une bonne institution transfrontalière. Il a aussi réussi dans la distribution équitable des bénéfices du fleuve aux trois pays riverains. Cependant, il y a des problèmes de négocier l’usage de l'eau dans la région sèche du Sahel. La nouvelle adhésion de la Guinée peut aussi entraîner la reconfiguration du partage des bénéfices. Beaucoup reste à faire pour atténuer l’impact négatif des barrages qui aboutit à l'augmentation des maladies liées à l’eau comme la malaria et la bilharziose.
Ceci avait des implications importantes en termes de coûts et les bénéfices qui devraient être gérés sur base de l’expérience d'autres contextes comme le Bassin du Fleuve Nil Oriental (Sadoff sd). Une des leçons clés d’OMVS que ce partage des bénéfices doit être basé sur des informations partagées. Ceci est une façon d'améliorer la confiance des utilisateurs de l’eau en amont et en aval. Des institutions plus permanentes doivent être mises en place pour collecter des données fiables pour tous les pays riverains. L'autre leçon est que l’accord du bassin du fleuve Sénégal est que ces investissements communs contribuent à une vision partagée du bassin.
4.3. Le bassin de la Rivière du Mékong
Le Fleuve Mékong a sa source dans le plateau tibétain en Chine et coule vers le sud-est en mer de Chine méridionale traversant une distance de 4200 km et la couverture d'une superficie d'environ 4,909 km². La population du bassin est environ 60 millions. Les six pays de bassin du Mékong sont la Chine, le Myanmar, le Laos PDR, la Thaïlande, le Cambodge et le Viêt-Nam. Ils ont activement promu de nouveaux investissements dans le bassin du Mékong par la Commission du Bassin du Fleuve Mékong (CBFM). Avec l'aide de la Banque Asiatique de Développement, le bassin du Mékong a servi de base pour mobiliser le financement international et l'investissement dans les pays du bassin Mékong (Stensholt 1996).
L'énergie hydro-électrique est en partie perçue comme le moteur pour la croissance économique. Il y a environ 50 projets hydro-électriques planifiés dans le secteur de bassin du Mékong. L'effort de coopération transfrontalière Mékong a commencé autour de la seconde guerre mondiale quand le besoin de la reconstruction s’est développé devant le défi de l'expansion de communisme (Mékong 1989). Les développements institutionnels et les efforts de coopération dans le bassin du Mékong peuvent être résumés utilisant les événements clés suivants:
- Comité pour la Coordination des Enquêtes du Bassin du Mékong Bas - Mékong (MC) (1957 - 1978) (Cambodge, Laos, Thaïlande et Viêt-Nam);
- Comité Intérimaire pour Coordination des Enquêtes du Bassin du Mékong Bas – Interim Mékong Committee (IMC) (1978 - 1995) (Laos, Thaïlande et Viêt-Nam);
- Commission du Fleuve Mékong (MRC) (de 1995 jusqu’à présent) (Cambodge, Laos, Thaïlande et Viêt-Nam comme membres; Chine et Myanmar comme partenaires dans le dialogue).
Selon la Commission du Fleuve Mékong, les états riverains veulent « une vision partagée du fleuve Mékong économiquement prospère, socialement équitable et écologiquement durable (Wolf 2001). La Commission du Fleuve Mékong est mandatée pour organiser le Développement de bassin du Mékong et mettre en place des stratégies de développement afin de
Promouvoir, soutenir, coopérer et coordonner le développement de tout le potentiel des avantages durables pour tous les États riverains et empêcher le gaspillage des eaux du bassin du fleuve Mékong. Un accent particulier est mis sur les projets de développement communs et/ou des programmes du bassin" (Mékong 1995 - Accord, art.2).
Une des leçons clés qui peuvent être tirées du Mékong River Commission est le besoin d’une volonté politique pour créer et partager les avantages. La présence d'institutions régionales seule ne garantit pas une coopération effective. Même la disposition de ressources financières doit être liée à la volonté politique pour le partage des avantages. La quantification des avantages au niveau national, par exemple dans les états (l'hydro-électricité, le transport), des pêcheurs locaux (la pêche) et des Organisations non gouvernementales environnementales - ne correspond pas toujours. Au niveau régional, la complexité de dresser la carte des différents avantages devient alors un véritable défi (Sneddon & Fox 2008).
4.4. Projet des Montagnes du Lesotho
Les gouvernements du Lesotho et d’Afrique du Sud ont signé un accord pour les avantages mutuels tirés du partage équitable des eaux de la rivière Senqu/Orange et ses effluents en 1986 (cité dans Lautze & Giordano 2008). Le but majeur de ce projet est de produire l’énergie et réguler l’approvisionnement de l’eau à la province du Gauteng (Johannesburg et Pretoria). En retour le Lesotho a l'énergie hydro-électrique tandis l’Afrique du Sud a l'eau. Les coûts du projet ont été partagés proportionnellement aux avantages de chacun des deux Etats.
La leçon majeure qui émane du projet des montagnes du Lesotho est que les avantages partagés vont au-delà de l'eau physique. L'Afrique du Sud a aussi promis d’aider le Lesotho à acquérir des devises étrangères nécessaires pour le projet. De telles leçons sont importantes pour le bassin du Nil en général et le sous-bassin du Nil Bleu en particulier.
5. Le contexte de coopération dans le Bassin du Nil
Les essais de coopération dans le Bassin du Nil Bleu remontent aux années 1950. L'accord de partage de l’eau de1959 répartissait les eaux du Nil entre deux états riverains, notamment, l'Egypte 66 %, le Soudan 22 % et évaporation artificielle et les fuites sur le barrage d’Assouan Haut à 12 %. L'Ethiopie n'était pas incluse dans ce partage et cet accord (FAO 2008).
En 1967, une étude hydrométéorologique des lacs équatoriaux (Hydromet) qui a été lancée avec le soutien du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) a visé à améliorer la collection de données hydrométéorologiques dans la région des lacs équatoriaux. Hydromet a travaillé jusqu'en 1992. En 1993, la Commission de Coopération Technique pour la Promotion et le Développement du Bassin du Nil (TECCONILE) a été formée avec le but de promouvoir le développement (World Bank 2005). En 1993, l'Agence Canadienne pour le Développement Internationale (ACDI) a financé 10 conférences (2002). Le but de ces conférences était de promouvoir le dialogue et la coopération dans le bassin du Nil. En 1995, ACDI a financé le développement d'un Plan d'Action de Bassin du Nil dans le cadre du TECCONILE. En 1997, le Conseil des ministres de Bassin du Nil a demandé à la Banque Mondiale de mener et de coordonner leurs activités de bailleurs (World Bank 2005). En 1997, avec le soutien du PNUD, les pays riverains ont aussi établi un forum pour le dialogue sur «un Accord-cadre de Coopération» pour le bassin du Nil. A cette occasion trois représentants de chaque pays riverain ont été nommés.
En février 1999, l'Initiative de Bassin du Nil (IBN) a remplacé TECCONILE. INB est dirigée par le Conseil des Ministres de l’environnement du Bassin du Nil (Nil-COM). «Le INB cherche à développer le fleuve de façon coopérative, partager les bénéfices socio-économiques substantiels et promouvoir la paix et la sécurité régionales »(NBI 2001a). NBI a commencé un processus participatif de dialogue entre les pays riverains qui a abouti à un accord sur une vision partagée: réaliser le développement socio-économique durable par l'utilisation équitable les ressources et les avantages du bassin commun du Nil. Un Programme d'Action Stratégique (PAS) pour traduire cette vision en des activités concrètes et des projets a été mis en place (World Bank 2005).
IBN s'est embarquée sur le Programme d’une Vision Commune (PVC). La mission du PVC est la création "d'un mécanisme de coordination et un environnement qui permet de réaliser cette vision partagée par l'action sur le terrain" (Nile-COM 2001). En juin 2001, une réunion du Consortium de Coopération International sur le Nil (ICCON) a eu lieu à Genève, en Suisse, pour solliciter auprès des bailleurs éventuels un soutien financier pour IBN. Au forum, des propositions de projets communs ont été présentés pour solliciter un financement. Le résultat de la réunion a été l'établissement du Fonds pour Bassin du Nil (FBN) pour financer le PVC avec l’aide de la Banque Mondiale, du Fonds pour l'Environnement, l’Initiative de l'Union Européenne pour l’Eau, la Banque Africaine de Développement (BAD) et des bailleurs bilatéraux. Les projets PVC et les pays qui les hébergent sont inventoriés dans la Table 2. Les sept projets sont interconnectés et sont supposés constituer une base solide pour la coopération régionale et forger une vision commune dans le bassin du Nil (Council of Ministers of Water Affairs of the Nile Basin States, NBI 2001).
Table 2 : Projets du Programme de Vision Commune et leurs lieux
Nom du Projet |
Lieu |
Développement de la confiance et Implication des Parties Prenantes |
Uganda (Secrétariat du IBN) |
Commerce Régional d’Energie |
Tanzanie |
Utilisation Efficace de l’Eau pour la Production Agricole |
Kenya |
Action Environnementale Transfrontalière |
Sudan |
Gestion des Ressources en Eau |
Ethiopie |
Formation Appliquée |
Egypte |
Développement socio-économique et Partage des Bénéfices |
Uganda |
Source: Council of Ministers of Water Affairs of the Nile Basin States 2001
Le PVC est un programme de plusieurs pays, multi-sectoriel, d’action collaborative, financé par des dons. C’est une plateforme d’échange d'expérience et de travail analytique destinée à la construction d’une base forte pour la coopération régionale (World Bank 2005). La section qui suit donne une vue d'ensemble des sept projets du PVC:
5.1. Développement de la confiance et implication des parties prenantes
Selon IBN, le projet de Développement de Confiance et d’Implication des Parties Prenantes (DCIPP) est un des projets thématiques qui est en train d’être mise en œuvre dans tout le bassin pour établir une base de coopération régionale transfrontalière; et créer un environnement favorable aux investissements et une action concrète l’intérieur d’un cadre concerté (NBI 2009).
5.2. Commerce Régional d’Energie
Ce projet vise à établir des moyens institutionnels pour coordonner le développement de l’énergie et des marchés grâce au Forum de l’Energie du Bassin du Fleuve Nil (FEBFN). Ce forum se charge des questions comme l’énergie régionale et vise à accroître l’accès à l’énergie dans la région comme un mécanisme de lutte contre la pauvreté et l’intégration les économies régionales.
5.3. Utilisation Efficace de l’Eau pour la Production Agricole
UEEPA est un projet qui utilise des services de consultants nationaux et internationaux pour étudier l'utilisation agricole de l’eau du Nil. L'évaluation rapide des rapports des consultants nationaux dans la plupart des pays membres aboutit à la situation générale en lien avec l’usage agricole de l’eau du basin. Le but de ce projet est d'arriver à un usage plus efficace de l’eau pour que des états riverains puissent profiter des ressources en eau disponibles du bassin du Nil.
Tandis l’attention sur le partage des bénéfices des vont au-delà des bénéfices de l'eau, il est toujours important d’utiliser efficacement la plupart de l'eau pour l'irrigation. Les consultants ont déjà identifié les meilleures pratiques d'irrigation et des sites dans le bassin du Nil.
5.4. Action Environnementale Transfrontalière
Le Projet d'Action Environnementale Transfrontalière du Bassin du Nil (PAETBN) offre un cadre stratégique de gestion de l’eau transfrontalière et des défis environnementaux. Cette composante réalise l'importance de l’impact transfrontalier des questions environnementales dans le système du Bassin du Nil.
5.5. Gestion des Ressources en Eau
Ce projet a quatre volets, à savoir: la politique de bons guides pratiques d’usage de l’eau ; un projet de planification et de gestion de bons guides pratiques ; un système d'assistance à la prise des décisions dans le Bassin du Nil ; et la facilitation et coordination régionale. La planification et la gestion des ressources en eau ont un budget de 32.86 millions de dollar pour six ans (NBI, site Web). Le but est de développer des lois pour l’eau et des guides, mais aussi, former le personnel national des pays riverains du Nil sur la planification des projets et leur gestion. Toutes les ressources en eau au niveau national doivent être connectées au bassin fluvial dans son ensemble.
5.6. Formation Appliquée
Il s’agit d'un des projets thématiques qui doivent être mis en œuvre au bassin dans son ensemble pour aider à établir une base pour la coopération régionale transfrontalière; et créer un environnement favorable aux investissements et une action sur le terrain dans un cadre concerté"(NBI le site Web). Le but majeur de Formation Appliquée est de former conjointement des experts régionaux en gestion des ressources selon l'exigence des gouvernements membres. Ceci offrirait aussi des mécanismes de formation conjointe et de partage d'information.
5.7. Développement Socio-économique et Partage des Bénéfices
Ce projet vise à renforcer la coopération socio-économique et l’intégration dans le bassin du Nil dans son ensemble. Neuf millions de dollars ont été alloués pour une période de 6 ans. Ce projet offre aussi une occasion d'incorporer quelques dispositions de compensation pour des coûts encourus en amont dans l'amélioration de bénéfices en aval.
La mise en œuvre du PVC est complétée selon les Programmes d'Action Subsidiaires (PAS). Les PAS sont fondés sur le principe de subsidiarité qui rappelle que les actions et les décisions doivent pour être prises à la base. Ceci a abouti à la création de deux plans d'action de PAS: Premièrement, il y a le Programme d’Action Subsidiaire des Grands Lacs du Nil Equatorial (NELSAP) qui inclut le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie, l'Ouganda, la République démocratique du Congo, le Soudan et l'Egypte, avec l'Ethiopie comme observateur. Deuxièmement, il y a les Programmes d’Action Subsidiaires du Nil Orientale (PASNO) qui inclut l'Egypte, l'Ethiopie et le Soudan (Tesfaye 2001).
PAS ont 15 projets majeurs couvrant l'approvisionnement en eau et l'assainissement, la régulation fluvial et la gestion des inondations, l'irrigation et le drainage, la pêche, l'énergie hydro-électrique, le contrôle de la jacinthe d’eau et les mauvaises herbes. Les gouvernements identifient les besoins locaux et des actions à entreprendre tandis que le PAS se concentre sur des activités qui ont des implications transfrontalières. Toutes les activités au niveau local et national doivent converger en haut « pour former le développement au sein du bassin dans son ensemble » (NBI 2001a: 12). L'objectif est d’arriver à une situation gagnant-gagnant au sein du bassin. Ceci a vu le développement du Programme de Développement Intégré du Nil Oriental (PDINO), qui est aussi généralement connu comme le projet de ENSAP (Tessera 2006).
En 2002, le Bureau Technique Régional du Nil Oriental (ENTRO) a été fondé comme un bras opérationnel d'ENSAP à Addis-Abeba, Ethiopie. L’ENSAP voudrait la coopération dans le Bassin du Nil Bleu. Ils ont aussi identifié des projets hydrauliques pour lesquels la gestion partagée est perçue comme une préparation accélérée de sa mise en œuvre. Les projets proposés dans le Développement Intégré du Nil Oriental (IDEN) incluent:
- Le model de planification des sous-projets du Nil Oriental (urgent);
- Le sous-projet polyvalent Baro-Akobo du développement des ressources en eau;
- Le sous-projet de prévention des inondations (urgent);
- Sous-projet d'interconnexion et de transmission Ethio-Soudain (urgent);
- Le programme d’investissement et de commercialisation de l’énergie du Nil oriental;
- Le sous-projet d’irrigation et de drainage;
- Sous-projet de Gestion de ligne de partage des eaux (urgent).
Quatre des projets proposés sont considérés comme urgent ; ce qui signifie qu’ils sont considérés comme prioritaire d’autant plus qu’ils sont supposés promouvoir l’intégration régionale.
La vision d’IBN semble crédible. Mais sa mise en œuvre déterminera son succès ou son échec. Le partage de coûts et des bénéfices dans le sous-bassin du Nil oriental parmi les trois pays membres du PASNO aboutira plus probablement à l'amélioration du bassin et la lutte contre la pauvreté dans les pays membres. A condition qu’on s’inspire des études sur la coopération dans d'autres bassins fluviaux. Le changement de gouvernement en Egypte pourrait introduire une nouvelle dynamique dans le Bassin du Nil en général et le sous-bassin du Nil Oriental en particulier. Le premier ministre égyptien intérimaire, Essam Sharaf, croit que tous devraient être des gagnants - parce qu’il y a des ressources énormes basées sur le fait qu’il y aura des discussions et l'échange des idées (Reuters le 13 mai 2011). De même la division du Soudan, en Soudan du nord et en Soudan du sud, pourra apporter une nouvelle dynamique dans le Nil oriental et le bassin du Nil dans son ensemble.
Un Accord-cadre de Coopération (ACC) pour le Nil a été approuvé par le Conseil des ministres de Bassin du Nil (Nil-COM) le 26 juin 2007. L’ACC a été adopté à Kinshasa et va être signé par les pays membres de bassin du Nil. S'il est ratifié par les pays membres, il deviendra une loi internationale et servira pour l’établissement d’une Commission permanente du bassin du Nil. Les neuf pays du bassin semblent tomber d’accord sur la plupart des questions, sauf sur la question de l'allocation de l’eau et celle de la sécurité de l’eau. Ces dernières questions sont incluses dans l'ACC, article 14b. Quoi qu'il en soit, les pays en amont comme l'Ethiopie qui utilise environ 1 % de l'eau du Nil, pensent en termes d'équité dans l'allocation de l’eau, tandis que les paysen aval comme l'Egypte voient la même question en termes d' « aucun mal n’est appréciable » pour l’utilisation existante de l’eau en aval (Waterbury et 1998 Whittington). Suite à une telle divergence d'intérêt, l’ACC est actuellement dans l’impasse. Étant donné une telle impasse, il est recommandé de regarder le partage des bénéfices comme une façon d'élargir l'espace de négociation pour trouver une issue positive.
Jusqu'à présent, six pays ont signé l'ACC. C’est les deux-tiers exigés pour ratifier l'accord et la mettre en vigueur. Malgré cette situation, l’Ethiopie a accepté de reporter la ratification de l’ACC à la demande du gouvernement transitoire égyptien qui a indiqué qu'il veut poursuivre une politique différente de celle de Hosni Mubarack (Heinlein 2011). L'Ethiopie se propose d’attendre que l'Egypte élise un nouveau parlement et un nouveau président, qui a les juridictions légales pour commencer des négociations et ratifier l’ACC.
6. Projets polyvalents communs et partage des bénéfices dans le Nil oriental
Dans le contexte global de partage des bénéfices, un certain nombre de projets polyvalents communs (PPC) sont prévus comme une façon de montrer le potentiel du partage de bénéfices dans le Nil oriental. Le PPC est prévu "pour montrer les dividendes d'une approche coopérative dans la gestion et le développement du Nil Oriental" (ENSAP 2008). En 2005 on a lancé dans le bassin un projet global de construire la confiance et la capacité (Sneddon & Fox 2008). On espère que le PPC aboutira à un shift de l'action unilatérale à l'action commune (Sadoff & Grey 2005). Cependant, ce processus n’est pas facile comme il suppose le changement des valeurs et des pratiques ainsi que le statu quo dans le bassin du Nil oriental.
PPC est une entreprise commune des trois pays du Nil oriental, à savoir l'Egypte, l'Ethiopie et le Soudan, pour utiliser les ressources en eau partagées comme une façon de renforcer l'intégration économique par les projets polyvalents qui vont au-delà de l'eau physique comme telle (ENTRO 2008a). Son objectif immédiat est d'entreprendre le développement coopératif et durable ainsi que la gestion partagée des ressources en eau du Nil par le stockage polyvalent et l'infrastructure de systèmes d’énergie, la gestion des lignes de partage et les plaines inondable ainsi que le développement « sélectif » de systèmes d'irrigation. Selon ENTRO (2007), quatre éléments sont inclus sous PPC: i) ligne de partage des eaux et la gestion environnementale ; ii) renforcement de la production agricole, ii) infrastructure sur les rivières connexes et les systèmes d’énergie ; iii) croissance soutenue et intégration.
ENTRO reconnait que le développement coopératif et la gestion du bassin du Nil oriental offrent des opportunités énormes pour le développement économique. Ceci pourrait être réalisé par un programme multinational et polyvalent d’activités qui pourraient augmenter l'approvisionnement en énergie électrique, amélioration de la production agricole, la réduction de la dégradation des ressources naturelles, la réduction de la pauvreté et le soutien de la vie des moyens de survie des peuples du sous-bassin du Nil oriental. Selon Blackmore & Whittington (2008), un grand barrage de stockage d’eau sur la rivière Abbay (le Nil bleu) est suggéré pour réaliser les bénéfices ci-dessus. Ils arguent avec conviction que le grand barrage polyvalent sur l'Abbay pourrait répondre aux critères d’investissements de PPC, y compris la production des bénéfices variés pour tous les trois pays du Nil oriental en termes d'énergie hydro-électrique, de l'irrigation, de la prévention des inondations et de la coopération régionale. Bref, de telles activités du PPC "conduiraient à une meilleure utilisation de l'eau du Nil bleu pour produire plus de nourriture et de fibre, tout en réduisant la sédimentation et en renforçant des valeurs environnementales" (Ibid : 73).
Ces auteurs exposés ont aussi identifié des bénéfices qui peuvent être accrus pour tous les trois pays du Nil Oriental après la construction d'un grand barrage sur le Nil Bleu. Ils soutiennent que l'Ethiopie pourrait profiter financièrement de la vente de grandes quantités d’énergie hydro-électrique aux pays riverains en aval; le Soudan profiterait dans plusieurs domaines, incluant la prévention des inondations, l’amélioration de la navigation saisonnière et la réduction de dépôt des sédiments dans les réservoirs soudanais ; tandis que l'Egypte bénéficierait du stockage amont des sources alternatives fiables d’énergie ainsi que des opportunités accrues en termes d’échanges commerciaux, intégration et coopération régionale.
De divers projets du PPC, l'attention spéciale est portée au développement de la gestion durable de l’environnement et au développement de gestion de lignes de partage des eaux à cause de l'existence du lien étroit entre la gestion de l’environnement et le renforcement de la production agricole. ENTRO (2008b) affirme qu'en l’absence de la gestion des lignes de partage des eaux, l’érosion, la dégradation environnementale et le déboisement continueraient au taux accéléré; et cela réduirait la productivité agricole et accroitrait le nombre des ménages vivant en dessous du seuil de la pauvreté.
Le PPC et d’autres projets d’ENTRO devraient, cependant, considérer un certain nombre de choses liées à l'identification d'un paquet de bénéfices (l'eau et autre chose liée au panier des bénéfices) et la réalisation du 'partage équitable des bénéfices entre les pays du Nil oriental. Dans le contexte de partage de bénéfices, les bénéfices d’énergie en Ethiopie devraient être pesés contre le paquet de bénéfices en aval en termes de contrôle des inondations, la disponibilité de l’eau suffisante en aval qui pourrait être utilisée pour l'irrigation sur base de la sortie contrôlée ainsi que la gestion de lignes de partage des eaux en Ethiopie. Ainsi, par exemple, les états qui partagent le bassin en aval devraient produire des bénéfices pour l'Ethiopie, si cette dernière laisse passer l’eau qui pourrait être utilisée en amont.
Sous le programme conjoint de développement, c'est-à-dire PPC, il doit y avoir (a) un traité de partage des avantages entre les pays du Nil oriental qui devrait offrir à chacun des trois états riverains un paiement d’une somme forfaitaire pour des bénéfices divers en aval et en amont, (b) un cadre financier adéquat pour le développement transfrontalier de ressources en eau qui inclut, entre autres, des méthodes pour le partage équitable des coûts, des bénéfices et des risques et (c) mettre sur pied des mécanismes financiers pour une appropriation conjointe des actifs. On devrait aussi garder en mémoire que la perception de bénéfices et leur utilité changera au fil du temps et tout accord international basé sur des scénarios de partage des bénéfices devra tenir compte de cela.
Le défi ne réside pas seulement dans l'identification des bénéfices, mais les mettre dans un cadre réaliste financé et sanctionné par les gouvernements du bassin du Nil oriental sur une base multilatérale. Une fois cela fait, le pas suivant sera celui de légaliser le partage de bénéfices. Les efforts devraient être consentis pour arriver à un traité de partage des bénéfices du bassin du Nil oriental au lieu de se limiter à l'accord sur les eaux de cette partie du Nil.
Selon le NBI (2001a), la phase de lancement de PPC a produit une série de ce qui pourrait être désigné comme des réussites sociopolitiques' en coopération pour le développement du Nil oriental et l'engagement collectif pour des objectifs communs. De l'impulsion initiale de l’IBN éclairée, les Ministres de l’eau des pays du Nil oriental ont manifesté avec leur instruction de lancer la composition de PPC1, avec une conviction claire des vertus de travailler ensemble pour réaliser quelque chose qui ne pouvait pas être réalisé par un seul pays. Il y a beaucoup d'indicateurs que ce début a une croissance et un effet cumulatif.
L’IBN voudrait considérer maintenant des investissements communs dans le domaine d'irrigation, la production de l'énergie hydro-électrique et le commerce, le bassin fluvial et la gestion des lignes de partage des eaux et la réduction d'inondation, de façon à apporter des bénéfices tangibles aux pays du bassin. Malgré les difficultés inhérentes à la coopération entre plusieurs pays, des efforts sérieux sont consentis pour apporter des solutions optimales - avec des évaluations régionales, l'abolition des frontières pour identifier le meilleur scénario d'options et les mécanismes de partage des bénéfices et assurer la bonne pratique sociale et environnementale (Sneddon & Fox 2008). Avec la manière dont les choses sont en train d’évoluer maintenant, il semble que l'initiative pourrait offrir l'espoir pour la coopération dans le bassin fluvial Transfrontalier améliorée dans le sous-bassin du Nil oriental. En août 2007, une évaluation du parlement régional a appelé à plus de coopération en attirant l’attention sur « l'accélération de coopération, une coordination plus accrue et une action commune » (NBI 2001b).
Conclusion
Des résultats déséquilibrés (gagnant-perdant) peuvent prévaloir quand des pays riverains agissent de façon unilatérale. Il revient aux pays riverains d’essayer d’aller au-delà de cette situation pour arriver à une situation gagnant-gagnant dans laquelle les bénéfices de l’eau sont partagés. Le premier pas à faire dans cette direction pourrait être d’établir les institutions transfrontalières du bassin qui offriront une plate-forme pour un tel engagement. Cependant, l'établissement d'une telle architecture institutionnelle est nécessaire, mais pas suffisant pour garantir le succès d'une action coopérative. Les bénéfices, les coûts et des informations doivent être continuellement partagés parmi les différents partenaires pour construire la confiance. Cette dernière n'est pas un événement, mais plutôt un processus itératif qui devrait être continu et construit. Une fois que quelques pas pratiques sont réalisés, comme le PPC par exemple, il est alors possible de prendre des pas beaucoup plus grands. Bien que le partage des bénéfices soit un cadre conceptuel noble, la question peut toujours surgir quand à son opérationnalisation.
Étant donné que l'intention de réaliser des résultats positifs dans le Nil oriental est partagée, le succès dépend de plusieurs conditions et actions incluant (mais pas limité à cela) :
- Le dévoilement complet et le partage des bénéfices et des coûts associés à l'utilisation et au développement de ressources en eau et des bénéfices qui en dérivent,
- L'établissement d'institutions conjointement gérées avec des mandats comme l'assurance du commerce équitable de l’eau, énergie, et des biens agricoles ;
- Un contrôle indépendant de l'impact sur l'environnement et des efforts de réduire la pauvreté, l'insécurité alimentaire et la vulnérabilité des pauvres (Waterbury 1998; Nicol 2003; Zeitoun 2005; Zeitoun & Warner 2006 Warner).
Des mécanismes doivent être recherchés par lesquels les institutions transfrontalières établies reconfigurent l'hégémonie existante, comme dans le cas du sous-bassin du Nil oriental où il y a clairement des asymétries de pouvoir. Le fait qu'il y a des asymétries de pouvoir ne devrait pas être une entrave pour un dialogue transfrontalier.
D'une part, la fluidité du cadre conceptuel de partage des bénéfices pourrait être utile là où l’un ou l’autre état riverain devra d’autre part développer une compréhension commune de ce que ces bénéfices sont. Ceci est une tentative que Stockholm l'Institut International de l’Eau (SIWI) a commencée en 2008 ; mais il y a toujours un long chemin à parcourir. Ce qui rend ce processus plus complexe est non seulement les problèmes associés à l'estimation des bénéfices et des coûts, mais aussi les voies par lesquelles les différentes entités politiques apprécient la même ressource. Ceci peut en plus être illustré avec une compréhension différente du terme « équité » dans le sous-bassin du Nil oriental. Par exemple, l'Ethiopie insiste pour que l'équité soit vue en termes de changement du status quo en ce qui concerne l'utilisation de l’eau du Nil, tandis que l'Egypte préfère que l'équité soit pesée en termes qui ne dérangent pas l’allocation physique actuelle de l’eau. De telles discussions sur ce qui constitue des bénéfices et des coûts ne sont plus la prairie pour les pays riverains seulement. D'autres états non-riverains, les bailleurs et les acteurs non gouvernementaux compliquent les négociations déjà complexes (Sneddon 2008). Le rôle développemental de l'état affecte aussi la complexité de la politique fluviale transfrontalière (Fox et Brown 1998; Sneddon & Fox 2008).
Quand la question du Nil oriental se pose, le partage des bénéfices peut offrir une meilleure alternative et une occasion de dépasser l'impasse qui existait avant. Comme nous l’avons dit plus haut, tandis que le cadre est apprécié par la plupart des pays riverains, c’est seulement quand on arrive à l’étape de l'opérationnalisation des coûts et des bénéfices que plusieurs questions commencent à surgir. La quantification des bénéfices basée sur des figures contestées et des suppositions complique plus le problème. L’IBN essaye de rassembler des données crues à être utilisées au sein du Nil, mais il y a toujours un long chemin à faire. La reconfiguration politique actuelle du Nil oriental semble donner un nouvel élan à la coopération et au partage de bénéfices du bassin.
Un des avantages majeurs du cadre de partage des bénéfices est qu'il réunit des pays riverains pour ouvrir un dialogue et des discussions entre eux. Une fois qu'un tel engagement commence, il prend un élan par lui-même et ceci pourrait aboutir à un compromis et des accords à long terme. Les asymétries de pouvoir doivent nécessairement être un facteur important dans des situations hégémoniques ou néo-hégémoniques. Les institutions transfrontalières des bassins fluviaux pourraient même fournir des forums pour une compréhension mutuelle et de partage des connaissances. Plus récemment, le nouveau Ministre de l’eau de l'Egypte a promis de former des spécialistes éthiopiens en ressources aquatiques.
Des projets conjointement gérés sont un bon démarrage pour le Nil oriental puisqu'ils concentrent l'attention sur la coopération. Une telle coopération pourrait évoluer en une coopération accrue dans le Bassin du Nil une fois que tous les pays riverains se rendent compte qu'il y a plus d’avantages à coopérer que d’entretenir des conflits des uns contre les autres. Le PPC pourrait offrir une occasion pour développer la confiance et le partage de données.
Dans le bassin du Nil oriental, par exemple, l'impact des liens amont-aval est évident. Au Soudan, les barrages comme les Rosaires perdent leur capacité de retenir l’eau à cause de l'accumulation des dépôts dont la plupart viennent de l'Ethiopie. Cela offre des occasions pour la coopération transfrontalière puisque ce qui arrive en amont a un impact en aval. Ceci nécessite alors un dialogue transfrontalier. Comment cela pourrait-il se faire dans l’avenir. That is the question.
[1]Le mot « économique » est utilisé ici au sens littéral pour dénoter l’utilisation des rivières pour l’irrigation, énergie, etc
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